蔡孟翰|為什麼條約由行政院簽署,卻又要立法院批准?

我們在檢視一個條約是否須經過立法權、或是全權交由行政權決定,可先從國際法的角度檢視該條約的性質內涵為何,並從國際法連結到國內法,判斷該條約於國內法的定位為何,由於締結條約將使國家背負國際法義務,未來國家為履行條約,勢必必須從事各種政策,甚至修法、立法。因此我們可以從國際法判斷,以條約內容連結到國內法,判斷該條約於國內法的定位為何,以了解應如何作行政權與立法權對條約締結的分工。

孟翰主筆


權力分立

所謂的「權力分立」是指將各個不同功能的國家權力分散,由不同國家組織機關執掌,彼此相互牽制、相互制衡,以避免國家權力過度集中。其主要目的除了可以追求行事效率外,更重要的為了避免政府專權。而水平的權利分立,各國常見的憲政體系通常是分立行政、立法、司法。而我國憲法雖採五權分立制(行政、立法、司法、考試、監察)。

對於締結條約的權利,憲政實踐上是透過行政權行使、並交由立法權審議。在我國憲法第38條:「總統依本憲法之規定,行使締結條約及宣戰、媾和之權。」表彰了代表行政權的總統有的結條約的權力;行政院雖在憲法上沒有明確指出具有締結條約的權力,但在憲法增修條文第3條第二項第二款的覆議權、及憲法本文第58條第二項行政院會議之規定,皆有列舉條約案,應可認為條約案亦屬行政院之權限所及。而於第63條:「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」則指摘了立法權有權決議條約案。在前文中曾介紹到的條約完成的程序,包括談判、簽署、批准、存放,談判及簽署皆是由行政權於國際層面所為之,為了避免行政權濫權、因締結條約而影響其國內人民之權利,故批准程序即是由國內立法權進行審議,再次以國內機制檢視條約內容的合理性,以有效落實民主原則。但是如果立法權太過膨脹,反而會妨礙到行政權的行使,進而使行政效率低落。因此行政權與立法權行使分際的拿捏非常重要。

法律保留

另所謂的「法律保留原則」,是基於行政行為往往最容易影響人民權利義務,所以限制行政行為須要依據法律或有法律授權的情況下始得為之,此原則也是基於民主原則、法治國原則、權力分立、人民權利保障等目的。在大法官釋字第443號解釋提出了所謂的「層級化法律保留體系」,解釋內文指出:「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣,凡不妨害社會秩序公共利益者,均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受限法毫無差別之保障…」,將法律保留作層級的區別,並非所有事項都有嚴格的法律保留要求;另在學說上對於法律保留有提出所謂的「重要性理論」,認為凡對人民之法律地位、生活範疇、規範性質對基本權利實現屬於重要事項者,皆應以法律定之。換句話說,除了經過法律授權外,若是「細節性、技術性」的事項,行政權則不須要法律規定也可以行使。

國際條約的生效,可能同時會產生國際法及國內法層面的效果。前者,為國家因條約而可能產生與他國間的權利義務變動(如維也納條約法公約第26條,締約國應善意履行條約);雖國際法主要是規範國家之間的行為,但國家為因應履行條約所生的國際法義務,在面臨國內法與國際條約內容有所衝突時,而將國內法進行調整(參考維也納條約法公約第27條,不得以國內法作為不遵守條約之理由)、或對國內法體系產生不同的影響效果,在此情況,更需要有國會的審議程序,以及法律保留的存在。

同樣於法律保留原則的意涵,表現在國家行政權締結條約的面向上。以大法官釋字第329號解釋中,若為:

(1)中華民國與他國或國際組織所締結的國際書面協定、

(2)包括條約、公約、協定等名稱、

(3)內容直接受及國家重要事項、人民權利義務、

(4)具法律上效力者,

具有批准條款則須經由立法院審議。上述(3)的要件可以與「重要性理論」有所呼應;而(4)「具有法律上效力」之意涵,則是指可能會因簽訂條約後,造成國內法律的變動,所以亦須經過立法權的同意。相對的在同號釋字中大法官認為,若有(i)法律授權、(ii)內容同國內法、(iii)事先經立法院同意,則例外可無須經立法院審議,而此類型的條約則是所謂的「行政協定」。國際上有些條約未必具有批准條款,此類型的條約往往也是屬於細節性、技術性的內容,因此無須再次經由各國國會審議,以追求效率。

例如各國間所簽訂的司法互助協定、投資保障協議等,此類國際協定未涉及如大法官釋字第329號解釋的(3)和(4)之性質,因此在我國外交代表與他國簽署後,無須再經由立法院審議。在他國的實踐上亦同。


因此我們在檢視一個條約是否須經過立法權,可先從國際法的角度檢視該條約的性質內涵為何,並從國際法連結到國內法,判斷該條約於國內法的定位為何,由於締結條約將使國家背負國際法義務,未來國家為履行條約,勢必必須從事各種政策,甚至修法、立法。因此我們可以從國際法判斷,以條約內容連結到國內法,判斷該條約於國內法的定位為何,以了解應如何作行政權與立法權對條約締結的分工。

lohas06-hito01

訂閱網站

輸入你的電子郵件地址訂閱網站的新文章!

訂閱 535 其他用戶

蔡 孟翰 Written by:

追求繪畫的浪漫~ 追求文學的浪漫~ 追求藝術的浪漫~ 追求人權的浪漫~ 追求把浪漫體現在生活的浪漫~ (台北大學法律系、東吳法研所國際法組碩士)