他山之石:歐盟怎麼監督經貿協定的締結呢?

依照歐盟運作條約第218條及207條第3項的規定,本文將歐盟對外締結協定監督機制分為3個階段介紹: 授權開啟談判談判過程之監督談判完成後至完成締結程序前。歐洲議會在所有階段皆有權知悉談判進程,但是能否杯葛談判結果,必須視條約內容而定。同時與我國現行制度及兩岸監督條例草案最不同的地方在於,當條約完成談判後,若歐洲議會、部長理事會、執委會及會員國認為條約約文違反歐盟法,可根據歐盟運作條約第218條第11項,請求歐洲法院提供意見,若法院認為違反,在條約完成修正前不得使條約生效。歐盟主要機構在此條約締結程序中所扮演的角色大致上為:執委會在部長理事會的授權及監督下進行談判,歐洲議會代表人民監督。由於歐盟並非國家,和我國政治制度不同,因此本文先行說明歐盟的政治制度。


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(圖為歐洲議會開議情況,歐洲議會由766名議員組成,為世界第二大的議會)

歐盟簡介

歐洲機關關係

(自2014年中起,歐盟執委會主席由歐盟議會選出作為間接制衡)

歐盟雖然不是國家,而是一個由國家組成的國際組織,但是2009年通過的里斯本條約賦予歐盟法人格,使歐盟取得了以自己名義締結締約的能力。歐盟的目標為整合歐洲各國,不同於美國聯邦政府與州政府之間具備上下隸屬關係,歐盟會員國不隸屬於歐盟,但是必須受到歐盟法律約束。歐盟運作的法律依據為「歐盟條約」及「歐盟運作條約」(兩者目前合稱「里斯本條約」)。其中歐盟可以自己按照里斯本條約規定訂定法律(Regulaion),或要求各國政府按照歐盟發佈的指令(Directive)內容訂定相對應的國內法。由於各國的國內法不能牴觸歐盟法,會員國政府實施政策時也必須遵守歐盟法的規定。由此可見,雖然歐盟雖然不是立於會員國之上的中央政府,但是歐盟法的法律地位高於會員國國內法,其特殊的法律體系使歐盟被稱為現今唯一的超國家的國際組織。但也由於歐盟不是國家,因此我們在討論歐盟法律制度的時候,不能把它直接類比到臺灣政治的制度。對此我們會在文中再做說明

實際執行政策的是歐盟「執行委員會」。執委會是歐盟的最高行政機關,由各會員國派出1名代表組成,負責執行歐盟各項法律文件以及預算和計劃,也有權提出立法建議。由於性質上屬於行政機關,且「執委會主席」英文名稱稱為”president”,因此執委會主席常被稱為歐盟總統,但事實上歐盟並非立於各國之上的中央政府,因此地位與職權和我國總統並不相同。執委會更重要的功能在於提出立法案,在大部份的情況下,歐盟法立法程序只能以執委會提出草案的方式開啓。

歐盟的運作中心為「部長理事會」。部長理事會由會員國派出的部長級官員組成共同決定政策,各國通常視議題派出相關領域的部會首長參與各司會議,因此稱為部長理事會。換句話說,部長理事會是歐盟的決策中心。在過去,部長理事會是歐盟的立法機構,執委會執行政策成敗必須對部長理事會負責,但是部長理事會和執行委員會並非由人民選舉結果組成的,因此為解決歐盟法民主正當性的疑慮,現今歐盟將由會員國人民直選的議員組成的「歐洲議會」職權擴大,除了代表人民監督歐盟執委會的施政,並制衡部長理事會的權力,與部長理事會共享立法權,也享有預算權及人事任命權。

開啓談判:執委會取得理事會授權並通知歐洲議會

開啓談判首先若要開啓條約的談判程序,必須由執委會向部長理事會提出建議。經理事會以加重多數決同意,方得授權執委會進行談判。若經貿協定涉及服務貿易、外人投資、智慧財產權、文化及影音服務、社會、教育及醫療服務,理事會則必須以全數同意的方式授權。而在此階段,歐盟運作條約第218條第10項規定了在所有階段歐洲議會必須都必須被充分通知條約談判進行狀況,因此執委會及理事會必須通知歐洲議會將開啓談判以及相關事項,使歐洲議會有參與並行使監督權的機會。由於執委會必須提交報告說明為何應與他國開啟談判,因此理事會及歐洲議會在談判之始就可掌握到未來談判的大方向。

談判過程之監督:理事會成立特別委員會、做成談判指令監督執委會,執委會定時向歐洲議會報告

談判階段

理事會在授權執委會談判權限後,會進一步透過三種方式監督並掌握執委會的談判狀況。第一種為直接指定本次的談判代表。第二種為做成談判指令,在指令中
限制執委會的談判範圍及目標。第三種則是設立特別委員會,執委會在談判過程中必須諮商特別委員會的見,特別委員會便能夠為理事會落實監督之責。同時由於歐盟運作條約第218條第10項規定了在所有階段歐洲議會必須都必須被充分通知條約談判進行狀況,因此執委會也必須向歐洲議會報告談判狀況。

談判完成後至完成締結程序:執委會獲得授權才可簽署,並由歐洲議會審查。

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在條約完成談判後,通常還須經過簽署及批准兩道手續,條約才算完成締結程序。

根據歐盟運作條約第218條的規定,談判完成後執委會必須再次獲得理事會的授權才可以簽署條約。而在完成簽署之後,歐盟規定,批准程序必須由部長理事會及歐洲議會共同完成。然而只有條約為聯繫協定、歐洲人權公約,或條約的內容為建立特別制度以組織合作程序、具有重要預算意涵、或協定涉及普通立立法程序或特別立立法程序所適用之範圍,歐洲議會才有同意權。其餘事項歐洲議會只能在一定時限內表示意見。

可能會有讀者對於「涉及普通立法程序或特別立立法程序」感到疑惑,認為「好像也沒有規定事務涉及人民重要權利義務就必須給國會審議。」事實上這兩件事並不相干,首先因為歐盟本質上為國際組織而不是國家,其事務權限是由會員國授權的。因此若規定某些事項要用「普通立法程序或特別立立法程序」,歐盟締結對外條約設計這些事項的時候也必須獲得歐洲議會同意。再來由於歐盟為國際組織,歐盟法和會員國法之間並不是憲法、法律、命令這樣的層級關係,歐盟也沒有立於會員國之上,因此並無類似我國憲法「人民權利義務的重要事項」的法律保留原則之考量。

司法救濟:歐洲法院可以判斷條約是否違法

除此之外歐盟運作條約有一個特別的制度,亦即包括歐洲議會、會員國及其他歐盟機構,如果認為條約的內容會違反即有的歐盟法,可以請求歐洲法院做成意見 (Opinion),倘法院確實認為條約違反歐盟法,在約文修正完成前部長理事會不得完成締結程序,換言之,條約不得生效。但是這個制度存在的主要目的是避免歐盟簽訂的條約和里斯本條約發生衝突,與歐盟作為國際組織(以條約為基礎所成立)的本質有關,但仍不妨作為臺灣借鏡的對象,因為以法律程序解決爭議總是好過政治角力。設想若能有適當的法律程序解決此次服貿爭議,社會就不需要付出許多政治成本及對立激化的代價了。

結論

由於締結條約事涉行政權和立法權的分工,若對於行政權施以太嚴格的監督機制,勢必會過度壓縮政府談判條約的彈性及空間,也會嚴重影響談判效率,尤其經貿協定往往目標在於搶先商機。然而若對於監督機制的規定太過寬鬆,則會導致人民沒有機會向政府表達意見,最終導致國家必須承擔不符合民意期待的國際義務。
從歐盟法的規定我們可以整理出一下脈絡:原則上要求享有行政權的執委會必須在締結條約的所有階段告知歐洲議會充分的資訊,使歐洲議會有能力就談判內容反應民意。至於應該提供的資訊具體為何,考慮到條約涉及的事務形態五花八門,有時可能涉及談判保密性的考量,有時則必須配合外交事務的靈活手腕,因此里斯本條約並沒有直接明定執委會應提供給歐洲議會的具體資訊為何。另一方面,負責監督執委會的理事會可以訂定談判指令,明定談判範圍及方向,要求執委會不得逾越。並可設立特別委員會,要求執委會定期向特別委員會報告談判進度並磋商意見。理事會更可以以直接指定談判代表。最後,歐洲議會雖然只就涉及特定事項的條約有同意權,但是若認為條約違反歐盟法,可以請求歐洲法院做成意見,若法院確認條約違法,在理事會和執委會完成修約前不得使條約生效。

參考資料

  1. Treaty of Lisbon (Full text)
  2. 吳建輝,歐盟對外經貿法之發展:法律與政策變遷,《歐美研究》,第42卷第4期,頁753-839。
  3. 吳建輝,歐盟對外經貿協定的多重面向與治理模型,李貴英、李顯峰(主編),《歐債陰影下歐洲聯盟新財經政策》,台北:臺大出版中心。頁145-193。
  4. 黃偉峰 ,從歐美經驗論立法院在兩岸經貿協商之監督角色,《台灣民主季刊》,第6卷第1期,頁185-98。
  5. Robert Schütze, An Introduction to European Law (Cambridge University Press 2012).

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楊 貴智 Written by:

Designed in Taiwan. Assembled in the Global Village. 長得像狸貓和浣熊,但分類於智人種(Homo sapiens) https://tw.linkedin.com/in/kcyang617