法律白話埕:從憲政慣例存在與否與職權區分障礙看國會多數黨組閣

作者:吳杰倫,政大法律系學士班學生

執政黨國民黨在選舉中慘敗,總統馬英九提議由據有國會多數席次的民進黨組閣。而民進黨總統勝選人蔡英文則拒絕馬英九的提議,認為將會造成權責不清,憲政混亂的問題。毛治國內閣同時總辭,並表明絕不接受慰留成為「看守內閣」。

中華民國普遍認為是較偏向雙首長制的國家,若是以世界上少數雙首長制的國家法國為借鏡,確實能以憲政慣例解決該問題。1986年的密特朗的左派政權在國會選舉大敗,縱然法國憲法未明定總統必須任命國會多數黨為總理,然而為了議事的順利進行,密特朗放棄了組成左派政府而任用了右派席哈克作為總理(類似我國行政院院長)。此狀況在1993年及1997年再次出現,確立了其作為法國憲政慣例的基礎。

可是問題回到台灣,我們是否能主張由國會多數黨組閣為我國的憲政慣例?

根據大法官釋字第419號,憲政慣例圍在不修改憲法的前提,憲政機關之間透過默契以政治行動實質上變更憲法的內涵,而使憲法配合社會脈絡的演進而有所調適。憲政慣例之要件為反覆發生之慣行,經歷長久時間仍受遵循 ,被確信具有拘束行為之效力且不曾出現相反之先例。

以陳水扁政權也是台灣目前唯一的左右共治時期為例,其任內的行政院院長除了第一位是國會多數黨國民黨籍的唐飛,其餘四位都是民進黨籍,實在難以肯定由國會多數黨組閣是我國的憲政慣例。

從另一個角度而言,若是參考2008年民進黨面臨國民黨在國會有四分之三席次,總統也輪替的狀況,當時的陳水扁總統退回張俊雄院長辭呈,要求應該維持政務推動與政局安定;行政院長張俊雄亦宣示擴大凍結人事,政務和常務人員、國營事業董事長、董監事等都凍結,此舉使總統和內閣同時都定位成看守總統和看守內閣以維持常態性質的政務運作,並且確保平穩移交政府。
綜合上述,我國的憲政慣例反而是傾向看守內閣而非多數黨先行組閣。

此外,理想的雙首長制國家總統應該只能享有國防與外交之權利,如法國。然而我國總統實際上卻能以召開國安會議介入內閣職權,根據國家安全會議組織法第二條第二項之規定:「國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項」,其中國防、外交、及兩岸關係可說是傳統安全之範疇,但是國際社會各國之趨勢是將國家安全範圍擴大解釋,我國也不例外,而廣義的國家安全幾乎是無所不包。舉例而言,日前的食安風暴就曾召開國安會議,也曾因伊波拉病毒為題召開一次國安會議。內閣是要向國會負責,同時人民可以透過國會監督內閣的,而國安會是不向國會負責的,除了預算,政策是不接受立委質詢的。這樣一來,當總統一一把各項「重要」政策搬到國安會,等於間接架空內閣權力,形成了總統有權無責,內閣有責無權的局面。

是故縱然國會由多數黨先行組閣,若是現任總統不願意放棄其介入行政權的權利,也實在難以認為這樣的行為具有實益。


 

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