災害防救與國家賠償

災害防救與國家賠償

《災害防救，刻不容緩》系列專文

災害現前，不分階級，皆會受苦，如何管理，是所有人需共同面對的課題。

這樣的急迫性，隨著時空發展，愈顯重大，如同學者所言：「台灣在過去半世紀間，從第三世界國家，奠定工業化基礎，更曾經創造經濟奇蹟，成為新興工業化國家，如此的發展歷程亦衍生不少社會後果。台灣過去的經濟發展政策係完全以經濟成長為優先考量，對於自然生態環境的保育與維護並未賦予應有的關注與投入。經過將近半世紀的經濟開發，台灣的生態環境每下愈況，1999年的九二一大地震以及先後發生的風災、水災，之所以會災情慘重，不只是災害本身的規模所致，更因為台灣生態環境本身的體質已經非常脆弱，經不起任何災害的衝擊。」

猶在不幸的災害發生後，媒體總震天價響地喊出「政府殺人」，卻少見對「政府面對災害防救，事前事後，究該負起何種責任」一事，深入報導，無法令閱聽者在事故記取教訓，向未來明確監督施政。以下，本文即用有限篇幅，指出災害的概念，再說明政府如何防救災害，最後則簡介國家賠償制度，說明政府若違法失職，使災害造成人民損害，後者可就本制度，爭取賠償，並以茲監督施政。

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壹、災害的概念

最狹義的描述，就是所謂不可抗力的天災地變，可隨著時代演進或都市化發展，不僅是大自然的力量，會對人類產生衝擊，連我們自己培養的科學技術都有可能對我們施加傷害。所以災害防救法第2條第一款，才會就災害如此定義：

「一、災害：指下列災難所造成之禍害：（一）風災、水災、震災、旱災、寒害、土石流災害等天然災害。（二）火災、爆炸、公用氣體與油料管線、輸電線路災害、礦災、空難、海難、陸上交通事故、森林火災、毒性化學物質災害等災害。」

貳、為何要建立相關法制度？

從我們的憲法，即可見蛛絲馬跡；如憲法15條規定：人民生存權應予保障；第155條後段規定：人民受非常災害者，國家應予以適當之扶助與救濟。由於災害對人民生存的衝擊甚大，需要扶助的面相甚多，是可從前開規定抽繹出，國家面對災害，就人民之身體、健康及財產等利益，有保護義務。

就災害對人民生存衝擊，可參下圖：

另觀諸國際潮流，於2005年1月，在日本兵庫縣神戶市所舉行的聯合國世界防災會議，通過「2005-2015年兵庫行動綱領」，在未來防災工作上，應著重下列重點：（一）強調減災政策、減貧政策以及永續發展的整合；（二）重視社會各層級關係人抗災能力的培養，尤其是在個人、社區以及國家的層級；（三）國家擔負保護其人民免於災害風險的首要責任，在國家政策制定中，減少災害風險應列為優先考量的原則。

綜上說明，為能面對災害，充分履行保護義務，國家即有將相關措施落實制度化之必要。

參、相關法制度應包含何內容？

簡單來說，政府應盡可能防範災害向未來發生，對現時災害則努力避免擴大，並給予災民足夠援助，致力於災後重建。而前開內容，其實是由各式涉及災害防救之單行法令，所共同交集建構而成，如消防法、都市計畫法或核子事故緊急應變法等等（可詳見國家災害防救科技中心法規查詢）。其中基石般的法律，即為災害防救法，觀諸該本第1條規定：「為健全災害防救體制，強化災害防救功能，以確保人民生命、身體、財產之安全及國土之保全，特制定本法。」即可得知。

而相關法制度之內容，依照災害演變時序，有下列「前中後」三面向（參下圖）：

一、災害前之災害預防

什麼是預防，簡言之，就是希望「減少災害發生」並「防止災害擴大」（災害防救法第22條參照）。所以為達前述目標，法制上會要求：政府應盡可能監控各式環境現象，對外提供必要的預測及教育資訊，並作好水土保持與建築物維護管理，規畫防救及撤離措施等避免擴大之防災計畫，且確實編列預算執行及檢討之。

二、災害當時之災害應變

談到應變，不外乎兩個角度，就是如何在緊急狀態下進行「災害處理」及「災害援助」（災害防救法第27條及第31條參照），以保護受害者，盡速回復社會秩序。為達成前項需求，政府應及時發布警報並蒐集災情，疏散或安置相關人員，檢視並搶修各項設施，妥善供應及分配民生物資；災害告一段落後，尚應注意傳染病防治及廢棄物處理，避免爆發疫情。

三、災害過往之災後重建

當災害好不容易過去，為趕緊讓居民回到習慣而舒適的生活，重建就顯得非常重要。面對此一困境，政府即應盡速統整災情分析，計畫性修復各項公共設施，復育自然環境，並妥善提供居民各式有形或無形資源─災區安置、友善融資或心理輔導等，減緩其東山再起的辛勞（災害防救法第36條參照）。

肆、國家賠償作為調控機制及其難題

國家對人民本有保護義務，且經國會之立法設計，更賦予其許多待完成的具體措施，面對此一託付，即應謹慎處理；惟若政府怠惰為之，我們人民又該如何因應，才能確保自己的權益不會落空？合理運用訴訟力量，命政府啟動是個不錯的方式；是本文以下將簡介常見的國家賠償制度。

一、國家賠償如何調控？

所謂國家賠償，即國家就其違法侵害人民權利，使後者受有損害的行為，負起損害賠償責任的制度。依照損害的來源，大抵可分三種，法院在裁判過程中又是如何訂正政府施政措施，分述如後：

（一）公務員違法行使公權力型

依據為國家賠償法第2條第2項前段公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」

具體案例，如蘋果日報報導：「林姓男子因家貧，5年前為賺千元工資貼補家用，到新北市林口『吉祥工業』清洗油槽內壁，上工第一天他進入高4.8公尺油槽，因布滿油氣缺氧摔落槽底昏迷，前往救援的消防員持電動切割器，欲切開油槽將他拖出，不料火花引發閃燃，林男頭、臉等嚴重灼傷毀容，訴請國賠700多萬餘元。」

(下頁待續)

民事判決102年度重上國字第11號民事判決，即針對救難方式予以回應：

「（編按：行為人之消防人員）僅知悉油槽內原係儲存重油，但重油並非不會發生燃燒，渠等仍得預見重油於遇熱及火花，於大於70度閃火點時，仍有發生引燃油料之危險，及可預見採取電動切割具有發生閃燃之高度風險，惟經現場人員等阻止切割，以手勢要求暫停請其再衡量之情況下，卻仍採取電動切割，致切割所產生之火花，引燃油氣發生閃燃…

且（編按：行為人）本可在「切割油槽」前之約1 小時，判斷現場環境是否足使吊掛車通過，或直接指揮現場人員移除空木箱，即能將吊掛車駛入並以『吊掛』方式救出上訴人，採取電動切割並非當時唯一之救援方法，反具如上所載之高度危險性，且將可能導致更嚴重之閃燃、爆炸等結果，是（編按：行為人）採取電動切割方式救助上訴人，致使發生閃燃，難認無違反一般人於同樣具體情狀下之客觀注意程度。」

（本案一出，在當時引起軒然大波，既有諷刺漫畫如圖，認為出生入死的消防員不應受苛責；惟受傷民眾的損傷卻乏人關心。）

（二）公務員怠於執行職務型

依據為國家賠償法第2條第2項後段：「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同。」

時至溫妮颱風過境，其挾帶雨水滲入地下，因地下水壓力作用，引發邊坡南北縱地層滑動，使該處擋土牆、格樑及地錨因無法支撐岩體下滑力量而瞬間坍塌，致混凝土牆體併同大量泥石，衝向坐落於坡腳處緊臨系爭擋土牆之林肯大郡第2、3區房屋，撞斷第2、3區房屋1、2樓樑柱，致部分房屋瞬間傾倒，造成嚴重死傷，引發後續國賠訴訟。

臺灣高等法院93年度重上國字第11號民事判決，即針對當時台北縣政府之建築管理，予以檢視：

「台北縣政府所屬公務員未會勘檢討公共設施及公用設備便發給建造執照；完工查驗不確實，未詳對實地與圖面卻發給使用執照；怠於隨時抽查，致業主變更原核准內容而大肆超挖；系爭雜項工程執照不應併第3區建造執照核准；未發覺系爭鑽探報告不實而核發建照等5項，使林肯大郡業主取得系爭雜項執照、系爭雜項工程執照以長期大肆超挖，致於坡腳遭剷除並造成大型順向坡及形成完全自由端，

且台北縣政府公務員未能隨時抽查遏止建商大肆開挖，反而容任與原核准圖面完全不符之超大型系爭擋土牆與系爭格樑存在，進而發給系爭建造及雜項之使用執照，更未能於建商已大規模超挖方申請雜項變更設計時先勒令停工，確實審核，致令水土保持工程不符法令要求，林肯大郡蓋在順向坡下方且形成完全自由端，造成潛在危險區域，終至抵抗力不足之擋土牆坍塌而造成本件重大災變，顯有相當因果關係。

是綜上所述，台北縣政府所屬公務員之作為與不作為過失，與業主設計施工不當二者，為本件損害發生之共同原因，均與損害之發生有相當因果關係。」

（三）公有公共設施具有瑕疵型

依據為國家賠償法第2條第2項後段：「公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家應負損害賠償責任。」

如過往當事人曾主張，臺南縣政府就公園道路、邊坡保護、排水系統等公有公共設施之設置及管理均有欠缺，致九十年九月間納莉颱風來襲時，因豪雨挾帶大量土石傾洩，灌入其所經營的關子嶺大旅社，造成旅社房屋毀損，受有損害。

臺灣高等法院臺南分院96年度上國更(一)字第1號民事判決，即認為：

「未深慮系爭區域之地質環境敏感，屬山崩潛感性高的地帶，原應盡量避免開發，乃竟未經充分調查、規劃、設計即逕行開闢道路，且所開闢之道路高度亦有不足；復在道路開發後，所為之相關水土保持措施不足及擋土牆牆身配筋不當，而存有瑕疵，堪認被上訴人所為上開公有公共設施之設置已有欠缺。

加上被上訴人對於系爭區域內之排水系統又未加維護，致納莉颱風來襲時，造成淤塞，致使雨水漫流，形成新的侵蝕溝，最終又流回崩塌區而造成危害。被上訴人在上開公共設施建造後未妥善保管，怠為修護致生瑕疵，足認被上訴人就上開公有公共設施之管理並有欠缺。」

二、提起國家賠償的難題？

國家賠償制度，固可針對國家違法行為，命其恢復原狀，達成向未來警惕施政的效果，然而就像學者所說，面對大型災害之國賠爭議案件，就有其侷限性，主要表現在二面向。

（一）災害難以歸責：由於科技有限，災害具有某程度的不可預測性，所以有時難以在「事後」對公務員追究其「事前」決策違法之責。

（二）因果關係難以認定：災害的成因多半眾多，如何回溯源頭，指責損害是因為特定公務員或特定公有公共設施之疏失所致，在專業人士來認定即有困難，更何況一般人民？

前述侷限性，對人民提起國家賠償，當然非常不利，本文粗略認為，也許得利用訴訟制度下的「舉證責任倒置」，稍微緩和此等困境。

如同最高法院99年度台上字第836號民事判決所言，本文翻譯如後：

「本依照民事訴訟法第277條本文當事人若主張有利於己的事實，應該要自己負舉證責任，可是考量當事人間能力、財力之不平等、證據偏在、蒐證之困難、因果關係證明之困難及法律本身之不備等因素，法院可另外依照同條但書『但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不在此限』之規定，轉換舉證責任或減輕其證明度。

又國家賠償法第2條第2項所定之國家賠償責任，固採過失責任，尚得依「過失客觀化」及「違法推定過失」法則，界定過失責任之有無。

綜上，如人民已先行主張國家機關有違反作為義務之違法，使其受有損害，並就該損害為適當之證明時，自應由國家機關證明其乃依法行政，並無不作為之違法，才能說自己無過失。」

（編按：國家賠償法第12條規定：損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定<—重要眉角唷）

如上所述，法院若能適時依民事訴訟法第277條但書之意旨，在程序面向下，轉換由政府負起舉證責任，多少可以緩和，人民就「歸責」與「因果關係」認定的難題。

縱然於此，本文不免語重心長的指出：如同學者疾呼，正因災害具有某程度的不可預測性──是在「事後」對公務員追究其「事前」決策時，終究只能靠審判時所能擁有的全部證據事實，不可能用全知全能的視野進行判斷。

如同前述「消防員致閃燃案」，自由時報報導指出：「新北市消防局長黃德清今晚表示，針對99年間林口吉祥公司工人摔落油槽搶救案遭判需國賠412萬，黃德清引述電影浴火英雄台詞『民眾的逃生口，就是消防人員的入口』，消防員以救人為天職，當時評估槽內為低燃點物質，且基於人命救助，刑事不起訴，國賠一審也免賠，當時還有林口分隊黃立遠、黃思銘等2名進入槽體救人的弟兄灼傷，將再上訴維護消防員尊嚴。」

前述報導，看似法院凌駕第一線消防人員的專業，惟反觀被害人的心聲，依蘋果日報之採訪：「（編按：被害人）頭、臉等嚴重灼傷毀容，訴請國賠700多萬餘元，高院認定消防員救人過程有過失，昨逆轉改判新北市消防局須賠醫療費、慰撫金等共412萬元。可上訴。其昨得知判決結果，落淚說感謝法官『給我活下去的力量』。」從此端文字觀之，法院又好像是被害人的守護者。

只能說，每位穿上法袍跟消防衣的專業人員們，都在追求「判斷當時」能無愧於心。

伍、結語

本文整理災害防救的種種內容，正希望呼籲在災害發生時，能試著別只把焦點放在私人的不法行為上，更要記得把矛頭指向管理怠惰的政府。像是臺南大地震之後，輿論率皆將砲火集中於「維冠金龍」的建商，大肆指責其偷工減料，導致建築強度不足才會發生倒塌的悲劇，惟我們是否靜下來想過，政府在建築管制上一點責任都沒有嗎（前面林肯大郡案可參）？如果政府在發照與事後管理上能有機會介入，是否結果將會不同，這些都需大家關心並予以釐清。

政府官員不能只會震怒，要能忠實履行保護義務，為民把關。翻攝自Youtube。

 

附帶一提，為強化災害防救，本身負有保護義務之政府，如何另行整合民間資源，建立公私夥伴關係（Public Private Partnership），補充施政或財政之缺口，亦是值得展望的議題。如同學者研究指出：「（1）政府與民間應建立由政府主導，民間團體配合的協力合作機制，在救災任務上則應明顯區分；（2）中央與地方政府在防救災的權責歸屬必須明確，強調不同層級政府的良性溝通；（3）成立專責機構負責整合民間團體與資源，並建立社會資源的資料庫。此點說明了多層級災害風險管理的重要性，唯有在個人、組織、社會與政府層級的多重支持下，方能有效降低災害風險的負面衝擊。」

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本文為《災害防救，刻不容緩》專題

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參考文獻

（按姓名筆畫排列）

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