微思客|遠未終結的法律之戰──川普移民禁令風波觀察

作者:楊先德|北京市人民檢察院檢察官助理,譯有《跨國視角下的檢察官》

從白宮網站公佈的總統令來看,川普走馬上任不到二十天,可謂「擼起袖子加油幹」,在國內基礎設施建設、金融監管、國際貿易、國土安全、軍隊建設等領域新政迭出,競選時的政綱似乎正一一兌現。這其中,爭議最大的一項政令是1月27日簽發的13769號行政令(Executive Order 13769),即保護美國禁止國外恐怖分子入境令

該項行政命令在美國乃至全世界引發了不小的抗議浪潮,在美國國內引發數十起針對川普的訴訟,該行政命令的部分條款目前已被聯邦法院裁定中止執行,川普移民和邊境政策出師未捷,但是這場法律大戰遠未結束,最終誰笑到最後,仍未可知。

移民禁令引發爭議的內容

從名稱看,13769號行政令是一項出於維護國家安全的反恐令,其中涉及移民、難民、邊境管控等多項具體政策。在長達11條的行政命令中,備受關注和引起爭議的內容包括:2017年美國接收的難民數限制在5萬人以內並中止美國難民接收專案120天,在恢復該項目後,優先考慮接收受到迫害的少數派宗教難民;無限期中止敘利亞難民入境;禁止來自伊拉克、伊朗、利比亞、索馬里、蘇丹、敘利亞和葉門等七個穆斯林為主國家的公民入境,為期90天等等。

川普的行政命令頒布後,立即遭遇法律挑戰,50餘起針對該命令的訴訟接踵而來,湧入聯邦法院。挑戰該命令的主體包括個人(如受到該行政命令影響的公民),社會組織(比如人權團體)以及一些州政府(比如華盛頓州和明尼蘇達州,由州總檢察長代表。根據憲法框架下聯邦與地方分權原則,州政府有權控告聯邦政府,聯邦政府同樣有權控告州政府。此類案件由聯邦法院管轄)。

此外,十五個民主黨主導的州的總檢察長發表聯合聲明,聲稱川普的行政命令「違法、違憲」並將「共同抵制」。與抗議、批評等相比,真正有意義並對川普政府構成威脅的是法庭中的訴訟,因為按照美國的政治法律規則,法官在這些訴訟中的判決可以決定總統命令是否合憲,進而決定該命令的「生死」,這正應了托克維爾在一兩百年前說的那句話:

在美國發生的任何政治問題,或早或遲,很少有不轉變為司法問題的。

代理司法部長的抗命

在官司還沒真正打起來的時候,川普遭受的第一記重拳卻來自「自己人」──代理司法部長(Acting Attorney General或稱代理總檢察長)耶茨(Yates)。耶茨是由奧巴馬卸任前任命的臨時司法部長,1月20日上任(川普任命的正式司法部長仍在眾議院批准程式中)。

這裡有必要介紹一下,美國聯邦司法部是一個比較強大的綜合性執法司法機構,總檢察長是首席法律官、政府法律顧問,領導著全美90多個司法區的聯邦檢察官辦公室和數十個聯邦司法部內設機構(包括FBI),其代表政府開展調查、提起公訴、應訴,為政府作為當事人的案件辯護。也就是說,如果川普因移民禁令招致訴訟,聯邦司法部要派員應訴,替總統辯護。

但是耶茨作為司法部的領導,卻做出了一個驚人舉動,其在給司法部員工的信中聲明:不會就移民禁令為總統辯護。她的信大有門道,主要內容如下:

2017年,1月27日,總統簽發一項行政命令,該命令涉及到某些穆斯林占主導的國家的移民和難民。這一命令已經在很多司法區受到挑戰,引發訴訟。作為司法部長,決定司法部在這些訴訟中的立場是我最終的職責。我的職責與司法部的法律顧問辦公室(Office of Legal Counsel)的職責不同。

法律顧問辦公室在兩黨政府執政期間,在行政命令簽發之前,負責對它們進行形式和法律審查。法律顧問辦公室的審查僅限於,在法律顧問辦公室看來,一項擬定的行政命令在形式上是否合法,起草是否恰當…它的審查不解決行政命令所包含的任何政策選擇的合理性或正當性問題。類似的,在訴訟中,司法部民事司(Civil Division)律師負責提出支持行政命令的合理法律論證觀點。

但是我作為司法部的領導人,其職責有所不同並且更加寬泛。我的職責是確保司法部的立場不僅在法律上站得住腳,而且是在通盤考慮所有事實後,就法律是什麼得出最合理的觀點。此外,我有責任確保我們在法庭中所持的立場與司法部始終追尋正義和真理的莊嚴職責保持一致。目前,我不確定對該行政命令的辯護與這些職責使命一致,也不確定該行政命令是合法的。

因此,只要我還是代理司法部長,司法部不會在法庭上為該行政命令辯護,直到我認為這樣做是合適的。

耶茨的舉動激怒了川普,立刻遭到解職,取而代之的是維吉尼亞州東區聯邦檢察官辦公室檢察長Dana Boente。新的代理司法部長Boente立刻收回了耶茨的命令,並派員在聯邦法院應訴,替總統令辯護。有人將川普解除耶茨職務的舉動與當年水門事件中尼克森解除司法部長、司法部副部長和特別檢察官考克斯職務的「星期六之夜大屠殺」事件相比,為耶茨捍衛法律的行為稱道。

耶茨的舉動應該說是複雜的,不排除有政治動機。但是從她的聲明中可以看出,司法部並不是一般意義上的行政內閣部門(很多國家的司法部或檢察長都是相對獨立的部門),檢察官也不是一般行政官僚,在一定情況下,在服從法律和服從總統命令之間會存在衝突,而耶茨選擇了服從憲法和法律。在耶茨看來,一個關鍵問題是,如果替移民禁令辯護,這可能與司法部在類似問題上的一貫法律立場相悖,並有違法治。但是從作為總統領導下的內閣部門角度講,白宮稱耶茨是「背叛」,也不無道理。總之,耶茨的非常規舉動,足見移民禁令的爭議性之大,美國政壇政爭之激烈。

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訴訟爭議的焦點

簡單地說,川普與總統令挑戰者的爭議焦點在於13769號行政令是否合法、合憲。所有移民禁令引發的訴訟中,影響力最大的是由華盛頓州總檢察長鮑勃·弗格森(Bob Ferguson)在聯邦地區法院提起的針對川普的訴訟,即State of Washington v. Trump案,訴訟請求包括確認行政命令違憲以及禁止執行該命令,並同時申請法院頒佈臨時限制令(Temporary Restraining Order)立即停止執行總統的行政命令。

法院支持了關於臨時限制令的請求,要求政府在全國範圍內暫時中止執行該行政命令的3(c)、5(a)及5(c)款,以及禁止政府適用優先考慮少數派宗教難民條款等。也就是上述列明的引起爭議的幾項內容。川普不服聯邦地方法院的臨時限制令,上訴至聯邦第九巡迴上訴法院,上訴法院維持了聯邦地方法院的臨時禁止令。目前關於該案仍處在聯邦法院的審理之中。

川普頒佈移民禁令的法律基礎

從移民禁令的行文看,頒佈該命令的法律基礎是美國聯邦《移民和國籍法》。其中該法第212條(f)款規定:

不論何時總統如果發現某些外國人或某類外國人(any class of aliens)的入境威脅到美國利益,他可以宣佈,在他認為必要的期限內,中止所有或某類外國移民或非移民外國人的入境,或者對外國人的入境施加他認為適當的限制。

從該條看,川普作為總統,享有出於維護美國國家利益,對移民和外國人入境進行限制,甚至禁止的權力。而且該條較為概括、原則,這意味著,總統在移民和入境政策上,有著比較廣泛的行政裁量權。

挑戰者們的法律基礎

綜合各方資訊看,對移民禁令的挑戰主要來自法律和憲法兩種規範層面:

(一)來自法律層面的挑

第一,總統令基於外國人的國籍、出生地等因素對外國移民或外國人入境進行限制的作法,違反了《移民和國籍法》中的「禁止歧視條款」。其中,移民禁令主要違反了1965年的一項《移民和國籍法》修正案。該條規定:

任何人不能因為他的種族、性別、國籍、出生地或居住地等因素,在獲得移民簽證方面獲得優待或者受到歧視。

因此,「禁止歧視條款」事實上對總統的行政裁量權構成限制。

第二,總統令違反美國聯邦《行政程式法》。按照該法規定,如果某項行政行為是「武斷的、任性的、濫用了自由裁量權或者違反法律」,該項行政行為是無效的。

第三,總統令違反美國聯邦《宗教自由恢復法案》等其他法律。

(二)來自憲法層面的挑戰

第一,總統令違反美國憲法第五修正案和第十四修正案的「正當程式條款」。該款規定,未經正當程式,不得剝奪任何人的生命、自由和財產。

第二,總統令違反美國憲法第十四修正案的「平等保護條款」。按照概括規定,不得基於種族、宗教等因素,對管轄範圍內的人施加不同等法律保護。

第三,總統令違反美國憲法第一修正案的「禁止確立國教和限制宗教自由條款」。按照概括規定,政府不得確立國教,不得在不同宗教間厚此薄彼,區別對待。

簡要說來,總統和他的挑戰者們的分歧並不複雜:

從總統的角度,頒布該項總統令是憲法和法律賦予總統的職權,屬於總統裁量權範圍內,是出於維護國家利益的需要,而且總統更清楚國家安全的威脅在哪裡,司法權不應該對行政權的行使構成過分的干預和審查。

從挑戰者的角度,總統令明顯挑戰了美國的立國基礎和憲法根基,包括這個移民國家所尊崇的自由權,總統固然有權對移民和入境進行限制,但不能基於種族、宗教等因素歧視對待,而且總統的行政權應受到司法權審查,這是分權制衡原則的應有之義。爭議的核心在於,國家利益、國家安全與公民自由的關係,兩者如果存在衝突,如何權衡和決斷。

移民禁令風波的後續走向

面對挑戰者,川普並不示弱,至少嘴上不饒人,在自己的Twitter帳號上表達了對挑戰者們的不滿、甚至指責。比如,針對頒佈臨時限制令的聯邦地區法院法官James Robart,他攻擊稱「這個所謂的法官(this so-called judge)的觀點是荒謬的,並將被推翻」。

川普的「率性而為」引發了多方不安,包括共和黨內部。行政官員對司法官的指責在美國並非罕見,但是這種不尊重司法的表現還是引起了很多方面的不滿。從紐約時報、CNN等媒體的報導看,人們懷疑川普是否有「憲法觀念」,對分權制衡的美國政治結構是否有充分認同和尊重。

從目前來看,在行政權與司法權的對壘中,主動權在司法部門手裡。國會目前不太可能介入紛爭,參議院多數黨領袖共和黨人McConnell在接受CNN採訪時稱,國會目前不會採取什麼行動去支持川普的行政命令,「我不認為那是必要的。法院將決定總統行政命令有效與否,而我們都將服從法院的判決」。

雖然做出了臨時限制令,但是總統的行政命令是否合法、合憲仍有待聯邦法院審理和判決,最終結果仍未可知。但有一點似乎是必然的,相關的爭議必將上訴到美國聯邦最高法院,最終很可能是由最高法院來決定總統行政命令的合憲性、合法性。

由於由9名大法官組成的聯邦最高法院目前只有8人,尚缺1人。川普提名的大法官人選尼爾·戈薩奇(Neil Gorsuch)是否能夠快速得到任命,可能會決定相關案件最終處理進度。在目前形勢下,民主黨勢必會在參議院對戈薩奇的任命上大加杯葛,從而拖延任命進程,可能導致臨時限制令持續生效,影響川普政策的推進。

如果戈薩奇得到任命,而案件又到了最高法院,川普的移民禁令是否會得到最高法院的支援,則取決於9名大法官的力量對比。有分析認為,若戈薩奇當選大法官,最高院的保守派和自由派的力量對比是4比4,此時,中間派或搖擺派的安東尼·甘迺迪大法官(他在2015年支持了同性婚姻案並撰寫了判決書)的立場或將成為關鍵。

封面圖片:2017年1月29日西雅圖一條主要街道,民眾集會抗議,美國總統川普27日下達的行政命令。(Stephen Brashear/Getty Images)

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