二次政黨輪替後不久,台灣在外交上發生了很多事。

2016年12月初,美國總統當選人川普與台灣總統熱線一事,震撼了國際社會,這是自1978年美國與中華民國斷交後,首次美國總統當選人與台灣總統直接通話,導致在短短幾週內讓台灣在國際媒體的曝光率激增,川普也質疑為何美國會受到「一個中國原則 」(One China policy)的拘束,中共北京政府就此的態度也備受關注。而即將卸任的美國總統歐巴馬也就此在最後一次的白宮年終記者會上指出,台灣人只要有一定程度的自治就不會獨立。

在數週後的同一個月份,原臺灣友邦國家聖多美普林西比與我國斷交,不少國人的輿論批評金援外交的策略,而媒體也指出這是受「一個中國原則」影響。2017年6月,巴拿馬也和建交許久的中華民國斷交了。

地圖輯:2014年1月,時任總統的馬英九出訪聖國,當時聖國孩童迎接其造訪。圖片:總統府

「一個中國原則」到底對外交政策上有何影響呢?或許我們應該複習一下承認在國際法下的意義。

國際法下承認的意義

所謂的「承認(recognition)」,是指其他國家單方面的認定某個政治實體(entity)是否具有國家或是代表國家的資格。承認又可以分為「政府承認」和「國家承認」。

所謂的「國家承認」,是指他國認定某個新誕生、宣布建國的實體,是否已經是一個國家(statehood)了。例如南蘇丹在2011年從蘇丹獨立,並獲得其他國家的承認,視為一個新興國家;相對的,巴勒斯坦長期爭取他國的國家承認,但是多數國家還是未承認它是一個國家。

而「政府承認」,則是一國內因發生如革命或內戰,而導致非憲政的方式變更政權,他國認定哪一個政府才是該國的合法政府,就是政府承認的問題。例如2009年宏都拉斯發生軍事政變,時任總統賽拉亞被士兵押到哥斯大黎加,就此國際社會多數譴責此行動,並拒絕承認臨時政府是合法政權,依舊視賽拉亞為宏都拉斯總統。

而國家承認的效力有兩個理論:
一、構成說:一個國家必須經過他國承認,才能被創設其地位。
二、宣示說:國家的存在是個客觀事實,他國的承認只具有宣告的意義,並不因此影響事實地位。

以整個國際社會來看應屬宣示說的性質,一個實體只要具備一定的要件,就已經算是一個實質上的國家,不需要透過其他國家的承認來確立;但是以個別國家的國內法來看,則是有構成說的性質,如新國家須經承認後才能取得承認國國內法上「外國」的法律地位,例如豁免。

雖然太早對一個國家或政府承認,可能會有干涉內政的問題(試想若現在國際社會立刻承認西藏是獨立的國家,中國一定會對他國任意分裂自己國家很不滿),但是否對一個國家或政府予以承認,其實還是全憑藉著各國的政治考量,法律問題只是承認後所帶來的效果。這也是為什麼有的國家可以一下承認中華民國,一下又投向中共懷抱。

一個中國原則

而所謂的「一個中國原則」,其實就是落入政府承認的框架,也就是這個世界上只有一個中國,或許它的全名叫做中華民國、也或許叫做中華人民共和國,但是ROC和PRC、或Taiwan和PRC絕對不會並存、同時存在在這個國際社會(因為這就會有兩個「中國」)。所以要嘛你就跟PRC好,台灣只是中國的一個省份、要嘛你就跟ROC好,中共只是還沒被征服的叛亂份子。

今年十月期間,立法院對大法官同意權進行審查時,司法院大法官兼任院長的被提名人許宗力在面對立委質詢兩岸關係時,指出台灣和中國是類似兩德統一前的「特殊國與國」關係。此關係在國際政治上稱為「分裂國家」,相類似的情況尚如南北韓以及過去的南北越。

不過嚴格言之,兩岸的關係其實比起其他分裂國家的情況更特別,雖南北韓及過去的東西德都是未統一前的國家分裂狀態,個別有承認與不承認的國家,但雙方都可以個別的國家名義共同出在國際場域,例如聯合國等國際組織,也就說,可以有「兩個韓國」、「兩個德國」存在。

但1971年聯合國大會的2758號決議卻指出,「承認中華人民共和國政府的代表是中國在聯合國組織的唯一合法代表,中華人民共和國是安全理事會五個常任理事國之一, 決定:恢復中華人民共和國的一切權利,承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表並立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法佔據的席位上驅逐出去。」否認了兩個中國同時存在聯合國場域的可能,偏偏聯合國又是國際社會最主力的平台,也等同幾乎全面的宣示了我國的國際地位。

臺灣的國際地位,在國際社會上應該可以稱為是獨一無二的特別案例吧,主要的國際法教科書幾乎都會特別探討台灣地位。前文說明了整個國際社會主要是採「宣示說」,只要一個國家具有政府、人民、土地及與他國交涉的能力,就是一個國家,而不需要再透過他國的承認來支撐國家存在的事實。然而,偏偏台灣正卻是需要透過其他國家的承認,才能在國際社會立足的例外。

打個比方,照理說一個人類有沒有活在這世界上是一個事實問題,不用其他人的認證;但是班上的大姊頭跟全班同學說,要碼把我當空氣,要碼就不要她交朋友,因此,班上同學選擇了和她交朋友,而對我視而不見,更偏偏這個世界上,除了這班級的同學外,就沒有其他人了。所以我雖然真的活在這世界上,但好像卻不存在。

在一個中國原則下,要其他國家承認「我們」(不論我們叫做台灣或是中華民國),就要否定中共北京政府的地位;要否定中共這當今如此強大實體存在的事實,恐怕不是容易的事,這也或許是為什麼國內部分聲浪期待能夠以台灣的名義打進國際社會。

未承認與外交問題

承認未必等同於建立外交關係,但是未承認一定不會建交;斷絕外交也未必有撤回對國家或政府承認的意思,但有時候斷絕外交關係與撤回承認會一同實行。過去許多國家與中華民國斷交後,進而轉承認中共北京政府,也等同一併否定中華民國的合法地位。

在實際情況下,國家可能對他國並未有外交承認,但為了運作上的方便,有時還是會對一些政治實體維持一些非正式的外交關係,例如我國在非邦交的國家,並無法設置大使館,改設立台北經濟文化代表處,以「促進中華民國與外國間經貿、投資、文化、科技等交流合作及民間之瞭解與互助」,並在當地享有部分的外交禮遇。相對的,其他國家也在台灣設立類似的機構,例如美國在台協會、英國駐台北代表處等等。

而兩岸之間,名義上屬於對立狀態,台灣以民間財團法人海峽交流基金會(海基會)的名義處理大陸事務;對岸則是以海峽兩岸關係協會(海協會)的社團組織當作對台窗口,所以雙方是以民間團體的名義往來外交關係。

 

圖片來源:Brandi Redd