顏聚享|紅十字會專法廢止後:中華民國紅十字會何去何從

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基於過往財務和募款所得運用等問題,2016年一度有呼聲廢除中華民國紅十字會,而最終是以廢止其專法《中華民國紅十字會法》的方案作結。對比前一次中國川震時台灣十數億的捐款,中華民國紅十字會在2017年初九寨溝震災的募款只收到一千塊新台幣,相信不少人在揶揄之外,也意識到了大眾對於這個機構的低度信任。

在台灣的中華民國紅十字會確實不是「紅十字國際委員會(International Committee of the Red Cross,ICRC)」所承認的機構。從50年代開始,就跟在聯合國系統的政府間組織一樣,中華民國政府過去基於與中華人民共和國政府的中國代表權之爭,從50年代開始長期不願妥協。

ICRC面對這個難題,自始就落實它的人道觀點,提出雙代表權的方案。然而從1952年的第18次紅十字大會和往後連續三次大會,中華民國的代表都選擇實踐「一個中國」。這種實踐最終導向1971年聯合國大會的處置,也就是改納中共作為中國的合法政府。

聯大2758號決議的方案往後也被ICRC接受,決定了今日中華民國紅十字會的命運。由於ICRC絕少撤除承認,而中華民國也未明確轉變前述立場,中華民國紅十字會也就持續被視為中國的分會,除非重新立案申請,否則這種地位很難有所變動。

台灣自身的模糊地位以及上述中國代表權之爭的問題,解釋了故事的部分背景,然而這並非問題的全貌,以下會進一步介紹ICRC及其關於承認的規則,提供讀者一個更完整的觀點。

為什麼國內的紅十字會需要被ICRC承認

ICRC既非政府間國際組織,也不是聯合國體系的專門機構,它的主要工作是指導並協調武裝衝突下的人道工作、敦促各行為者遵循國際人道法以限制作戰手段,以及保護武裝衝突或其他暴力情勢下的受害者。

最初由瑞士的民法所建立,隨著人道法的發展,各國參與的公約體系賦予了ICRC主導紅十字運動的地位,它因而具備了國際法人格和一定的權利義務。就性質而言,ICRC兼有非政府組織(NGO)和政府間組織的特徵,但其實是有別於兩者、獨立運作的國際組織。

至於各國的紅十字會(national societies),同樣是國際紅十字運動的重要組成。經ICRC承認之後,其人員基於國際人道法在任何情勢下都受到保護、享有等同軍方醫護單位的地位,在特定工作上具有排他性的權利,例如對於傷病戰鬥員的搜尋、運輸以及照護。

各國紅十字會成員的特殊身分會透過通告讓各他國得知,此外,內國紅十字會還有一些專屬的權利,包括人員訓練、內國稅務的減免,以及使用或授權第三方單位使用紅十字標誌的權利。

而承認內國紅十字會的用意,就是去確認到底誰是「真的」紅十字會,進而讓它得到專屬待遇,並使各國紅十字會能夠相互建立關係。

ICRC自有一套標準去認定某個實體是不是國家、「某國」紅十字會的代表性,並且決定是否予以承認。而這套承認的規則,包括了紅十字運動的基本行動準則、10項關於承認的條件,以及形式上的申請程序。

紅十字運動的基本行動準則:中華民國紅十字會的獨立性

ICRC建立了一套紅十字基本行動準則,也是承認各國紅十字會的前提,這7項原則包括:人道、公正、中立、獨立、自願(非營利)、團結以及普世性。其中第4個原則是本文的討論重點──紅十字運動相關工作的「獨立性」,要求各國紅十字會在受到國內法拘束的同時,也能維持行動上的獨立自治。

「獨立性」要求紅十字行動在任何時間都不受到政治、意識形態,或者經濟上的干預,並且有能力在面對這種干預時,仍能貫徹人道、公正和中立的原則。

各國的紅十字會是由國內法所建立,其實很難完全逸脫在政治、經濟上對於政府的依賴。但在最重要的決策工作上,諸如資源和物資分配上的順序和決定,獨立性原則要求一國的紅十字會能做到完全自治。

違反獨立性,會被認為是內國紅十字會運作上的重要障礙,原因很簡單,紅十字運動的核心是武裝衝突下的權利保護,而武裝衝突本身,就是利益和價值的高度對立,如果不能滿足工作上的獨立性,紅十字運動就失去其存在的基礎了

「獨立性」聚焦的是對內面向,套用在今日的中華民國紅十字會,台灣大眾普遍基於它過去一連串的問題,包括歷任會長的選任、重大災難捐款的流向,甚至小時候大家都買過、不能寄信的紅十字郵票等,去質疑紅十字會的獨立性、懷疑它是某個政黨的附隨組織。

此外,部分學者也討論了「獨立性」的對外面向,指出它被列在中國的紅十字分會列表,而中華民國紅十字會似乎未曾改變過它過去作為中國紅十字會的主張和實踐,進而質疑它作為「另一個國家的紅十字分會」的地位。就這樣看來,則中華民國紅十字會能否滿足對於獨立性的要求可能頗有疑問。

承認各國紅十字會的10項條件

除了獨立性和上述的各項原則之外,ICRC在1887年的大會後建立了10項條件,用來判斷是否承認各國紅十字會。這些規則詳列於《國際紅十字和紅新月運動規章》的第4條:

  1. 該紅十字會於獨立國家的領土內所建立,而日內瓦第一公約(《改善戰地武裝部隊傷者病者境遇之日內瓦公約》)具有法效力。
  2. 是該國境內唯一的紅十字會(或紅新月會),其中央機構有能力在處理紅十字行動上代表該會。
  3. 基於各日內瓦公約還有國內立法作為自願援助機構,在人道事務上向該國政府提供輔助性援助,並在此基礎上受該國合法政府的承認
  4. 其自治地位足使該會的運作符合紅十字行動基本原則
  5. 名稱和標幟符合各日內瓦公約的規定。
  6. 其組織架構滿足該國紅十字會基本法設定的工作項目,包括在和平時期對因應潛在武裝衝突的準備工作。
  7. 行動及於該國的所有領土
  8. 志工和員工的選任不受種族、性別、階級、宗教或者政治立場的影響。
  9. 遵循現行的行動規章,作為紅十字行動下的夥伴關係並相互合作。
  10. 遵守紅十字運動基本原則,其行動依國際人道法原則進行。

在承認的問題上,ICRC強調其判斷無關政治因素、不受聯合國系統或各國政府對於各國國家地位的立場所拘束,在程序上也不是由各國代表組成的大會決議來處理。作為人道機構,ICRC只要確認某個實體或國家符合有效性標準,也就是傳統的國家成立四要素,程序上就能進到下一個階段,依前列的規則、過去的實踐和先例,去判斷要不要承認某個紅十字會。

對ICRC而言,承認某國或某實體的紅十字會,不等於承認其國家地位。反之亦然,即便不承認某個國家或地區的紅十字會,也不等於ICRC否定其國家地位的存在。

舉例而言,兩韓的紅十字會、冰島和英國數個自治領的紅十字會,都在其國家地位被普遍接受前就被承認。再以中國為例,大會一開始便採納雙代表方案,而中共政府轄下的中國紅十字會也在1952就被承認。

至於不承認的例子,蒲隆地和孟加拉紅十字會,過去都曾因為違反公正原則(前者傾向政府的反胡圖立場,後者漠視少數族群比哈爾人的利益),而不被ICRC承認,即便他們在遞件時的國家地位普遍已無疑慮。賽普勒斯的紅十字會同樣因為部分條件不滿足,在建立後的52年才得到官方的承認。

關於承認各國紅十字會的程序上規定

前面討論了承認某國紅十字會時會考量的具體條件,至於誰來審查、如何審查,則是程序上的問題。ICRC和國聯時期所建立的紅十字聯合會,在近代透過協議設立了一個「共同審議委員會」來審查各國紅十字會的遞件資料,而「遞件申請」便是承認程序的開始。

首先,該國的紅十字會須同時向兩個機構的會長遞件申請,附上該國紅十字專法的全文該紅十字會已經得到該國承認的證明文件,以及過去兩年該會的活動報告供審查。收件後,負責審議的共同審議委員會若確認文件合乎標準,會規劃一趟訪查進行第一手調查,確認其符合前述承認的條件後,再做成推薦。聯合會的秘書處接著會審查這些文件,確認後即將推薦文件分別送往ICRC和聯合會。

是否承認的最終決定權,在於ICRC由15到25位瑞士籍成員組成的大會(Assembly),聯合會的秘書處並沒有否決權。不讓聯合會參與最終決定,目的是把政治上的考量減到最低,也避免兩機構的衝突。在ICRC承認後,聯合會才能在由會員國組成的大會(General Assembly)以決議處理新會籍的申請。

在審查上,審議委員會偏好該國專法的草案版本,為的是讓最終的專法符合人道要求,而各國也能依其法律系統找到參考用的法規「範本」。此外,在推薦做成之前,共同審議委員會也接受申請到該國就地了解該紅十字會的運作,並提供技術協助和建議。從這些細節,我們可以看見ICRC在承認上盡可能排除政治因素、聚焦紅十字運動的意向。

總結而言,ICRC認為自己作為人道機構,並沒有能力判斷某實體是否具備國家地位。它在意的是這個實體是否「像個國家」般存在,而該國的紅十字會是否在其領土內依循運動的基本準則運作。因而,討論承認與否的重點,在具備了國家的「外觀」後,還是回歸上述條件,以及更前提的程序規則──有沒有向ICRC和聯合會依規則遞件申請。

承認這件事,中華民國紅十字會做了多少?

於是乎,若要討論「為何沒被承認」,要看的就是在台灣的中華民國紅十字除了獨立性的問題之外,是否符合上面這串規則。從承認的條件開始,第1個條件雖常被解釋為「是否為日內瓦第一公約的締約國」,但根本的問題在於日內瓦公約體系在台灣到底有沒有法律上的執行力。

中華民國在還沒來台灣之前就以中國政府的身份簽署了四個公約,但從未批准,也沒有像近年幾個人權公約一樣設立施行法。四個日內瓦公約雖然已經是習慣國際法,但這恐怕不能作為滿足該條件的抗辯。

至於在第2個和第7個條件,如果嚴格審查中華民國憲法,可能會對於它滿足與否多所懷疑。我們既不知道今日的中華民國紅十字會是否自認為「有別於中國,而是另個國家唯一的官方紅十字會」,也不知道中華民國政府(或者台灣政府)是否承認它這樣的地位。中華民國紅十字會是否認定、也能讓自己的行動及於「全部的領土」同樣啟人疑竇。

此外,目前並不存在紅十字專法(條件3和6),而紅十字會會長、員工和志工的選任是否超越政治立場(條件8),同樣也讓該紅十字會的地位更添迷霧。

結論和建議

承認一個國家的紅十字會,意味日內瓦公約所承載的人道規範延伸至其領土內、意味著在武裝衝突之下,也有超越對立價值的中立機構負責守護平民和傷病的戰鬥員。而要建構這樣一個紅十字會,有賴政府與人道工作者對於基本規則的再認識。

ICRC關於承認內國紅十字會的條件,百餘年來變動甚小,不過申請的程序在近代則有所修改。撰文至此,筆者無從確認50年代至今,在台灣的中華民國紅十字會曾否另外遞件申請,要求ICRC承認其為「新國家」的紅十字會。但就過往的實踐,以及近年它對於「變革」的抗拒來看,答案很可能是否定的(相信讀者也很期待官方的回覆)。

總之,在2016年引起輿論風波,最後廢除紅十字專法的處斷,就相關規則的整理來看,不應該是最終處理方案。讓紅十字會取得官方的承認雖然無關台灣的國家地位,但至少能與中國有所區隔,更可以彰顯台灣在人道工作上的努力,並且實質作為國際紅十字運動的一部分。

要做到這一步,我們至少應比照近年來在人權公約上的實踐,批准日內瓦體系的公約並將其內法化,確保其執行力。此外,重新制定符合承認規則的紅十字會專法、設置或改制能體現台灣獨立自主的紅十字會,再由政府正式承認它在台灣的唯一官方地位,也是取得承認的基本工作。

要徹底完成「紅十字會的轉型正義」,除了上述建議外,大眾對於中華民國紅十字會在獨立性和自治地位的相關疑慮也應予以正視。本文期待透過對於基本規則的介紹,讓更多人認識國際紅十字運動與內國紅十字會的存在意義,以及相關工作至今仍欠缺的條件,進一步敦促中華民國紅十字會直面向兩個機構遞件申請的重要性。

參考資料

    • RULES OF PROCEDURE of the International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (revised and adopted in 2007)
    • CONSTITUTION of the International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (revised and adopted in 2007)
    • Background document on the Joint ICRC/International Federation Commission for National Society Statutes, CD/07/7.3 – Annex 1
    • The Statutes of the International Red Cross and Red Crescent Movement (adopted by the 25th International Conference of the Red Cross at Geneva in 1986, amended in 1995 and 2006)
    • Ingrid Detter Delupis, The Law of War (Cambridge: Cambridge University Press, 2000)
    • Christophe Lanord, The legal status of National Red Cross and Red Crescent Societies (2000) 82:840 International Review of the Red Cross, 1053-1077.
    • Francois Bugnion, The International Conference of the Red Cross and Red Crescent: challenges, key issues and achievements (2009) 91:876 International Review of the Red Cross, 676-712.
    • Christy Shucksmith, The International Committee of the Red Cross and its Mandate to Protect and Assist: Law and Practice (New York: Bloomsbury Publishing, 2017
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