顏聚享 | 杜特蒂也難逃法網?國際刑事法庭將初步審查「反毒戰爭」

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菲律賓從2016年6月30日總統杜特蒂上任後,就開始發動「反毒戰爭」(Philippine Drug War),根據媒體報導,其所造成的死亡數字已來到14,000人。且不論高強度的政策手段是否能有效控制藥物的濫用,「反毒戰爭」執行中引發的諸多問題,已引起各方質疑。

2017年4月,一名菲律賓律師向國際刑事法庭( International Criminal Court, ICC)投訴菲國總統和數位高階官員,指出在反毒戰爭期間發生了許多反人道罪行。2018年1月8日,ICC檢察官Fatou Bensouda公開表示,將對相關指控展開調查前的初步審查。

媒體報導提到,菲國總統府發言人同時「歡迎ICC來查」,但也表示「菲國司法體系就能處理這些指控」,認為ICC沒有管轄權。關於ICC到底有無管轄權、又是否會發動正式的調查,本文藉以介紹「初步審查」(Preliminary Examinations)相關程序,或可回答這些問題。

國際刑事法院是如何運作的

不同於國際法傳統上規範的主體為「國家」及其行為,最早由從實務運作發展而成的國際刑法,規範的是「個人」嚴重罪行。依《羅馬規約》(Rome Statute)所設立的國際刑事法庭,意義在於透過明確的條文規定當事國的同意,來確立國際刑法追究個人罪責的實體和程序規則。

相似於國內的刑法程序,ICC的訴追程序也得「有人」先提出控訴;或者是檢察官主動留意到嚴重的罪行,並開始針對事實進行調查,才可能進一步決定要不要起訴行為人。

至於ICC的檢察官在1月8號聲明將對菲律賓發動的「初步審查」,就是介於「有人提報或檢察官留意到事實」以及「檢察官正式發動調查」之間的初始階段。

這套流程是依照《羅馬規約》第53條所建立,其用意在於透過綜合判斷現有資料和各項因素,讓檢察官最終可以決定要不要發動正式的調查

不論菲律賓怎麼講,讓我們回歸條文的規定。首先,菲律賓在2000年就簽署了公約,而在2011年8月30號遞交批准書。依第126條第2項的規定,遞交60天後該月的首日,ICC便開始具備對菲國的管轄權,時間是2011年的11月1日。也就是說,ICC此後即對發生在菲國境內的特定罪行,或者具有菲國國籍的行為人擁有管轄權。

不過,《羅馬規約》中最重要的是補充性原則(complementarity,確立了這套國際刑法程序跟各締約國國內司法系統存在互補關係。根據第17條,只要對該案件具有管轄權的國家,其司法正在調查或審判,ICC就不能受理。除非該國不願意(例如刻意包庇)或者沒有能力進行追訴。

就時間上來看,與「反毒戰爭」相牽連的這些死傷事件確實發生在《羅馬規約》對菲國生效之後(即2016年)。如果檢察官能確認菲國司法對於這些控訴是玩假的,或者根本沒有進行程序,就可以在符合條件下受理並發動正式調查。

本文所要介紹的初步審查,是檢察官就可得資料進行評估,並決定是否開啟正式調查的先行程序。

初步審查是正式調查的先行程序

ICC的檢察官辦公室建立了一套「初步審查」(Preliminary Examination)流程,聚焦於幾個重點,一個是管轄權;一個是「可受理性(admissibility)」;另一個,則是對該案件發動正式調查,能不能體現規約所要彰顯的正義。

初步審查在運作上的幾個階段,大致如下:

第一階段,評估的是該案件所涉的罪行,是不是ICC的管轄標的。

ICC的管轄範圍限於國際社會所關注最嚴重的罪行,也就是種族滅絕罪、危害人類罪、戰爭罪以及侵略罪(見規約第5條)。同時,這個階段也會確認該事件是否正在進行調查中,或之前已經調查過。檢察官會就個人、當事國、非政府間組織或者聯合國安全理事會UNSC,United Nations Security Council)所提出的指控和相關資料,來判斷犯行有多嚴重。

第二階段,則是初步審查的開始,首先要確認在時間上、對人和領土管轄的先決條件是否構成。

若先決條件已構成,即開始在事實和法律的基礎上,完整評估手邊的資料。此時重點會放在所指控的罪行是不是大規模的透過政策執行,或者暴行是否是該國政策的一部分。

第三階段,會考量犯行的危害是否重大,並聚焦在可受理性

依據第17條,除了前面提到情形,如果該國進行中的司法程序出現延宕、程序不獨立、不公正,或者整個司法體系崩壞,因而抓不到被告、無法取得證據的情形,都會作為ICC是否受理該案的判斷。此階段也會繼續蒐集關於犯罪行為的資料,進一步確認是否有新行為或者持續犯行存在。

第四階段,要評估的則是發動正式調查能不能夠「實現正義」

依據第53條第1項第3款,判斷基礎在於該犯行的危害性和被害人的利益。此外,也會納入其他行為人的觀點,包括社群、宗教或部族的領導人、其他國家、政府間組織或非政府組織的立場。

在整個初步審查中,檢察官其實沒有正式調查階段的權力,也還不能依規約的規定(第九編),向締約各國請求合作和司法協助。能做的,大致是向前面提到的幾個來源請求更多資訊用以釐清案情。檢察官也可以採取實地訪查,去向當地政權、受行為影響的社群,以及其他相關的社會機構做進一步的諮詢。

整個程序除了強調獨立、公正和客觀,檢察官依第49條第1項也必須對於已知的資訊和自白保密(除非消息的來源已主動公開這些資訊),為的是確保資訊提供者和未來調查程序的安全與隱私。

初步審查程序的結束

至於什麼時候會終止初步審查,規約並沒有指出明確的期間。因條文的設計意在保留程序上的彈性,讓檢察官視情勢,例如可得情資的多寡、犯行的規模和頻率、還有被害者對於犯行的反應等,來判斷初步審查程序是否要繼續下去,或者該告一段落。

在結束初步審查前,檢察官也會讓各國或者各方有機會提出他們認為與案情相關的資訊。如果最終決定不啟動正式調查,檢察官會通知控訴人和犯行資訊的提供者,並向國際社會公開說明。

此外,犯行如果是由安理會或締約國所提交,則預審庭(the Pre-Trial Chamber)依第53條第3項第1款可以主動審查檢察官「不啟動正式調查」的決定,或要求檢察官覆議。如果檢察官決定不啟動正式調查的理由,只是單純基於「無助於實現司法正義」,則預審庭可以主動重新審查該事件。這種情形下,檢察官不發動調查的決定必須經預審庭的同意才會有效。

杜特蒂有可能被起訴嗎?

ICC的檢察官並不是第一次發動初步審查,之前也曾對各國進行過19次,包括隨後進入正式調查的案例,例如烏干達和剛果;3個未達可受理標準因而未發動正式調查的案例,例如伊拉克;以及其他8個也仍在初步審查中的案例,例如喬治亞和南韓。

回到菲律賓的案子,我們至少可以判斷,無論在時間上、對人和對領土上,ICC都具備管轄權的條件。接下來,要看的就是檢察官辦公室是否能取得充足的資料,去說明重大犯行的要件可能滿足,也就是控訴一方指稱的「違反人道罪」。

由於對立的武裝衝突比較不像是菲國目前案件中出現的情境,而菲國政府的掃蕩對象也不是針對特定族裔或宗教團體,在具體罪名上可能不會有討論戰爭罪或種族滅絕罪的空間。

再從媒體報導看,其掃蕩手段或許有機會滿足「不人道行為存在於大規模平民群眾進行的攻擊中」的型態。不過若要成立「違反人道罪」,還得調查行為人主觀上是否認識自己的行為跟整個罪行的連結,但無調查權的初步審查程序可能無法做到這點。

除了就可得資料進行構成要件的初步判斷,進一步,檢察官如果能確認菲律賓的司法體系無法或不願追訴潛在的行為人,也認定若對於「反毒戰爭」所造成的嚴重死傷發動正式調查和後續訴追,能夠彰顯ICC所代表的司法正義,便可能決定正式對杜特蒂和涉入案件的菲國高級官員發動調查。

總的來說,不久前菲律賓才基於發動國際法上的程序而在南海主權爭議中得益,即便杜特蒂本人在「反毒戰爭」的爭議中,也提過「願意為菲國人民去坐牢」「要退出《羅馬規約》」的反覆言論,我們或許還是能期待,這位頗特立獨行的領導人應該不會這麼快就拋棄遵循國際法規範所帶來一些幽微的褒獎,或者做出類似像甘比亞於去年底退出《羅馬規約》的決定。而依目前的發展來看,離正式調查可能也還有段距離。

參考資料:

https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=180208-otp-stat
Statement of the Prosecutor of the International Criminal Court, Mrs Fatou Bensouda, on opening Preliminary Examinations into the situations in the Philippines and in Venezuela

https://www.icc-cpi.int/iccdocs/otp/OTP-Policy_Paper_Preliminary_Examinations_2013-ENG.pdf
ICC, Policy Paper on Preliminary Examinations, 01.11.2013

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