吳玟嶸|環評修法修什麼?先認識環境影響評估制度吧!

公法與人權/法律白話文小學堂
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台灣的環境案件層出不窮,眾所周知的六輕開發議題、亞泥礦權展延案到爭訟許久的RCA工殤案等,總是充斥在新聞中,而最近環保署預告了其要修正開發方與環保方都極為重視的「環境影響評估法」,同樣也引起許多關注。

關心修法現況前,筆者想先介紹一下這個常見於新聞報導,但卻並不是人人皆知的重要制度——環境影響評估(下稱環評),最後再簡單介紹這次修法有什麼樣的重點。

環評是什麼?

首先要先說的是,我國到底重不重視環境保護呢?從法律來看應該是要重視的!

憲法增修條文第10條第二項規定:

經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。

而回到本文重點——環境影響評估法,該法在第一條就明定:

為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響,藉以達成環境保護之目的, 特制定本法

所以呢,從以上條文應該可以發現,這部法律就是為了保護環境而生,所以在面對開發行為時,才要制定一定的程序,來避免不當開發行為破壞環境。

在知道這個程序是為了保護環境而生了之後,可能有人會問,有沒有這個程序會有什麼差別嗎?準確來說是,沒有通過這個程序會怎麼樣嗎?

答案是:會!而且影響很大,因為按照目前法制,如果環評程序走到最後,環評委員會的的審查結論是沒有過,那就不會有人發開發許可給開發單位,那就不能開發了!就算不管結論發了許可,那許可也會無效,這也是俗稱環評委員會擁有的「否決權」。

哪些開發要經過環境影響評估呢?

既然這個環評程序影響這麼大,那到底哪些開發要經過環評程序呢?

依照環評法第五條規定,像是你要蓋醫院、蓋工廠、要蓋捷運或是蓋高爾夫球場等都要,只要開發行為對環境有不良影響之虞,就應該要實施環境影響評估,而要實施的項目太複雜了,所以該條第二項就授權環保署訂定準則,像是開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準開發行為環境影響評估作業準則

環評法第5條第一項的規定:

一、工廠之設立及工業區之開發

二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。

三、土石採取及探礦、採礦。

四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。

五、農、林、漁、牧地之開發利用。

六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。

七、文教、醫療建設之開發。

八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。

九、環境保護工程之興建。

十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。

十一、其他經中央主管機關公告者。

有哪些程序要走呢?

在知道了開發應該要經過環境影評評估後,還打算要開發,那環評程序就開啟了!
這個程序基本上分兩階段,下面先介紹第一階段,大家可以先看圖再看字:

首先,開發單位要根據上面提到的作業準則來進行第一階段的環評,然後做成環境影響說明書(下稱環說書),送到目的事業主管機關,再由目的事業主管機關送到主管機關審查。

在這裡打個岔,先講一下目的事業主管機關跟主管機關的差別。環評的主管機關在中央是環保署,在直轄市為直轄市政府,在縣市則為縣市政府;而目的事業主管機關就要看開發行為的性質來決定,可能是交通部、內政部等。

接著繼續講程序,主管機關收到環說書之後,如果沒有形式上需要補正的情形,像是沒有提替代方案、負責人的身分證寫錯、開發行為內容不明等錯誤的話,主管機關設置的環境影響評估審查委員會(下稱委員會),就要開始實質審查,並在五十天內做出審查結論。

而這個審查結論是什麼,則要看環境影響評估法施行細則第43條的規定,類型如下:

  1. 通過審查
  2. 有條件通過審查
  3. 不應開發
  4. 應該進行第二階段審查
  5. 其他經中央主管機關認定者

第一階段通過了!然後呢?沒過又該怎麼辦?

第一階段如果通過了,那主管機關就要把這個審查結論公告,然後通知目的事業主管機關跟開發單位。這時目的事業主管機關可以再來決定要不要許可開發,要的話就發許可,不要的話就不發,並不是說主管機關通過環評審查,目的事業主管機關就一定要許可。

如果結論是不通過,那開發單位可以放棄,或是依照環評法第14條的規定另行提出替代方案,重新送主管機關審查。

接著說說其他決定,如果結論是環評法第八條指的「對環境有重大影響之虞」時,那就應該進行第二階段,一樣大家可以先看圖再看字:

當進到第二階段,開發單位應該先把環說書公開給大家看至少三十天,然後舉行公開說明會,讓當地居民跟開發單位可以做溝通。公開說明會之後,主管機關會再邀請目的事業主管機關、相關機關跟學者專家及居民代表等,討論應該進行評估的項目跟範圍等。

終於終於,在評估完範圍後,就會開始第二階段的環境影響評估。這時開發單位要先做出環境影響評估報告書初稿(下稱評估書),送到目的事業主管機關,並在目的事業主管機關舉行公聽會,而且將開發現場勘查紀錄、公聽會紀錄跟評估書初稿送到主管機關後,主管機關會做出最後的審查。

若沒有形式上需要補正的情形,主管機關應該在六十天內做出審查結論,並將審查結論送到目的事業主管機關與開發單位。這時開發單位應該要依照審查結論來修正他的評估書初稿,然後送請主管機關認可。在認可之後,開發單位要公布評估書跟審查結論,目的事業主管機關也才可以核發開發許可。而這部分的審查結果就像上面提到的43條規定那樣,只是就不會再有應進行第二階段環評的選項。

在這裡只是簡要介紹程序,其中部分問題因為比較複雜,礙於篇幅所以沒有討論,像是到底可不可以附條件通過、審查結論與許可開發間的關係、若結論是不應開發那還要不要公告等。

這次修法修什麼?

環評制度自83年施行至今,可謂爭議不斷,批評者認為環評制度有著環評內容過多、環評委員會掌有不應該由其行使的否決權、審查時間過長及無法有效監督通過後的環境狀況等。

這次環保署提出來的草案,將原本的環境影響評估法三十二條,增加至六十六條,目的除了強化環評法預防及減輕對環境不良影響的功能,另外很重要的一點是要建構「明確、有效率」的環評制度

筆者沒有要評論本次修法是否成功,只在這提出三個例子,分別是目的事業主管機關的角色功能、減少審查時間及監督審查結論,讓大家知道這次修法到底修了什麼。

增進目的事業主管機關角色功能

環保署的修正說明上寫的修正重點,是要增進目的事業主管機關角色功能,沒有基本概念的人可能會想問:為什麼是目的事業主管機關?

有看上面段落的就知道,上面的流程中目的事業主管機關似乎沒太多事情要做,但是台灣環境影響評估師法的對象美國,卻是由類似我國目的事業主管機關的機關來做出是否可以開發的決定,而不是像台灣是由環評審查結論來決定。

所以這次的草案的修正重點,才會希望能增進目的事業主管機關的角色功能,像是在他轉送書件時,應該要先確認開發行為區位的適宜性、開發行為與其主管政策之相容性與重要性、可能引起的爭議課題等。

多出這些事情讓目的事業主管機關來做,除了讓環評程序可以更加順暢外,還希望能讓他們藉由做這些事情,將環保的觀念內化,未來如果要讓目的事業主管機關掌握否決權時,他們才能真正為環境把關。

審查時間過長

接著是關於審查程序過長的問題,在本次修法也有一些改進,像是前面提到在審查時如果有形式上的錯誤或不足,那主管機關就會退回去叫開發單位補正,原本沒有限制補正次數,草案中將修正為以一次為限。另外,希望由目的事業主管機關先進行爭點整理,也是希望能藉此加速環評程序。

審查過後的追蹤監督

關於審查結論通過後的追蹤監督,本次修法在第34條,新增了要求開發單位要邀集當地居民、團體及專家學者組成監督小組,而且要固定向目的事業主管機關跟主管機關提出監督報告;另外在第24條,也讓目的事業主管機關跟主管機關,可以要求開發單位提出環境影響調查報告書,當主管機關認為開發行為對環境有重大不利影響時,主管機關可以變更原審查結論,必要時得廢止之

除了上面的三個例子,草案也針對法律規定做出更明確的規定,像是直接規定審查結論如果經過撤銷,那開發許可就會失效,解決學說上對此分歧的情形;對主管機關審查環境現況差異分析報告後,做出的審查結論也明確定義結論樣態,可以變更或是廢止原環評結論,而不是如原本條文沒有規定可以做出怎樣的結論。

這次修法是長年在環境議題上努力的詹順貴律師,轉換跑道進入環保署後,力推的重大改革。究竟能否有個令大家滿意的結果,相信不論是社運界或是各開發單位,都有著很高的期待。

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