王鼎棫|向國家討公道:大阪泉南石棉村的國賠訴訟遠征

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過去幾十年來,石棉病風暴席捲全球,但在臺灣,多數人對相關副作用卻是一無所悉。過往像石棉原料加工,到城市裡無所不在的石棉瓦、石棉板與廢棄物,讓無數製造業、建築業、裝潢業、拆除業勞工與社區居民,明明暴露於罹病的風險之中,卻也習與為伍。

根據環保署公告:2018年1月1日起,雖已全面禁用石棉,但之前已經登記或核可,使用石棉於剎車來令片製造的業者,仍得使用到有效期限屆至為止。相對其他國家的提前起跑、努力稽查,我國政府顯然較未感到民間的壓力,得以加速矯正此一問題,更別提試圖以賠償等方式補救過往錯誤。

殷鑑不遠,日本大阪的泉南地區,過去曾致力於石棉產業,連帶產生許多健康危害。透過紀錄片「日本國 vs. 泉南石棉村」,可以看到許多苦於相關疾病的患者,從2006年開始決心向地方法院起訴,討回「國家怠於管理石棉」的公道。

過程中,除了面對夥伴或是老去或是病情惡化,一個個接續過世脫隊,還有判決失利,與政府相應不理的消極態度,這群長者仍不放棄,與絕望奮鬥,花了八年一路挺進最高法院。

這樣一群生活不算寬裕的長者,如何在沒有社會廣泛奧援下,倚著不堪使用的身軀,頂著執政者的顢頇,徘徊在身心失速的懸崖邊,討回應有的尊嚴?紀錄片中的種種策略運用與反省,或許也可作為同樣面對石棉危機的我們借鏡。

八年半的國賠訴訟

泉南的石棉村,是生活在日本社會底層之人的聚集處。因為貧窮,他們並不討厭骯髒或長時間的過苛勞動。同時,經營者也不是那種提供大量資本,而是必要時也會投入自身及家族勞力的人;勞工雖未受到作為勞工應有的教育水準與訓練,然而卻也要工作,才能取得那天的收入。

帶領著「泉南地區石棉被害與市民會」,一頭白髮,卻快人快語,說話總是充分義憤的柚岡一禎先生描述了當時的工作實況。那是個經濟掛帥,環境保護與身體健康都被犧牲到一旁的所在。

泉南地區位於大阪府最南部,早從明治末期,就以石棉紡織業聞名;戰後的高度經濟成長期,甚至號稱有兩百家以上的公司在地經營,遍布相關企業與工廠,石棉產量佔全國總量的80%。由於工廠規模不大,且與附近居民住宅及田地緊緊相依,融為社區生活型態,故被稱為「石棉村」。

為何石棉產業如此受到歡迎?因為石棉具有耐高溫、耐酸鹼、抗腐蝕、耐磨、絕緣等特質,再加上價格相對便宜,所以過去用途廣泛。戰時用於戰鬥機及軍艦製造,戰後則用於汽車或船艦製造。

然而,石棉內含纖維狀的礦物粉末,若經長時間吸取(廠內勞工、臨近居民等),將造成石棉肺症(asbestosis)或惡性間皮瘤(malignant mesothelioma)等病症,引起肺部纖維化甚或惡性病變。故日本在2004年,決定禁止使用或製造石棉。

在這樣一波對石棉大夢恍然初醒的風潮下,泉南地區的石棉勞工及其遺族,也決心於2006年5月,提起國家賠償訴訟,要求政府負起未善盡管理石棉之責,而正式踏上「泉南石棉國賠訴訟」長征之路。

國賠訴訟:國家錯在哪裡?

記錄片裡,佐藤美代子小姐故作鎮定,仍忍不住邊哭邊回憶,曾為石棉工人的丈夫多年來因為病痛纏身,一旁照顧的她也累積不少心裡苦痛,卻無處訴說。市民會的柚岡先生也憤憤不平地表示,小市民對大政府的怠惰感到厭倦,心中的憤怒實在需要出口發洩。也許就是這樣的忍無可忍,他們決心轉身迎戰國家。

也許有人會問,為何不向直接造成石棉染污的當地業者索賠,卻與八竿子打不著的中央政府求償?最簡單的理由是,該地區的石棉工廠多屬中小企業,早就轉業或歇業,根本求償無門。此外,還有因果關係的證明顧慮:受害者很難證明病症來自特定工廠的染污。正因這些求償關卡,讓大家將矛頭指向國家。

簡言之,從大阪的地方法院前進到東京的最高法院,歷次的攻防重點都在:國家管制是否來得太遲?——這裡指的是1958年5月26日到1971年4月28日期間的立法狀況,原告也多為此期間的石棉工人——為了國民的生命或健康,本來應該要做的管制標準或制裁,為什麼政府卻遲遲不肯出手,導致損害發生?

就以最高法院定調的論點來說,勞動大臣過往基於勞動基準法的要求,實有制定罰則,迫使石棉工廠設置排氣裝置的義務;卻受石棉的經濟價值誘惑,遲遲無法下定決心管制。從勞基法的立法目的與要件來看,這毋寧是國家的怠慢,放任石棉一點一滴侵蝕勞工的健康。

原告辯護團的資料可知,政府早於1937年,就曾針對泉南地區的石棉工廠作過「勞動衛生調查」(戰後也持續辦理),資料顯示約有12%的人,患有石棉肺;工作二十年以上者竟然高達100%,對於勞動現場產生的風險,根本了然於胸。

也就是說,最高法院認為:國家不應為了產業發展優先,片面犧牲國民的生命健康,應防止後者被害不斷擴大,盡速採取適當的管制,這才是符合正義的事。

賠償之外,也扭轉了政府

紀錄片裡,我們可以看到厚生勞動省(相當臺灣勞動部)的官員,在最高法院判決出來前,對上門陳情的受害民眾多採取以拖待變的策略。從他們眼神空洞、無聊的制式回答,想必是上級拒絕面對問題,只好推派下屬出來吸收砲火。最終,陳情雙方皆因時間消耗而疲憊不堪,原告團甚至越發絕望,讓原本該扛下怠慢之責的高官們逍遙法外。

幸好,最高法院還是為受害勞工作出勝訴判決,透過訴訟制度的力量,以司法對行政制衡,劃出過往錯誤的漏洞,強令政府不得不回頭填補損害。

有了勝訴判決,更讓厚生勞動大臣塩崎恭久,在作出判決約莫半年後,願意造訪泉南地區,親自用說明會的形式,正式向原告團道歉。塩崎先生也與在場民眾約定,未來若有相關被害人提起類似案件,政府將以最高法院所裁示的標準,主動予以和解。

日本媒體解讀:過往石棉勞工若有健康被害等問題,厚生勞動省多採讓被害者自行提起國賠訴訟的方針,自從被最高法院判未盡國家責任之後,則轉而促成被害者享有國家賠償。尚未提起訴訟的相關被害人及其遺族,可能超過兩千人。對此,厚生勞動省也主動逐一寄送說明手冊,若有民眾想以訴訟方式爭取賠償,將積極嘗試與對方和解。這樣的積極行為,可說是官方非常少見的態度。

單點賠償不夠,改善法制才治本

泉南石棉村的原告團,八年半以來也不是每戰皆捷,在大阪高等法院一役,曾吃了痛苦的敗仗。高等法院認為,被害業者與勞工對石棉的危害,應有耳聞及理解,若未能自行管理與防範,就不能歸咎國家。

這樣「千錯萬錯都是自己的錯」的說法,當地稱之「自己責任論」。以此說法作為基礎,我們可進一步思考:單點透過法院事後糾錯的能力,是否有其極限?

「自己責任論」的最大缺陷在於,勞工沒有選擇。泉南地區的生活水準較為低落,記錄片中的勞工多次表示他們沒有出走其他職場的餘地,只能硬著頭皮忍耐工作,用勞工自我選擇當作政府卸責的藉口,只會落入「何不食肉靡」的批評。

既然個人面對環境汙染,礙於能力有其界限,不能掌握一切改變,此時政府應主動作為中介角色,透過規範事前調控勞資雙方、企業與居民間的利害衝突。

我們還能做些什麼?

環境安全的急迫性,隨著時空發展愈顯重大,如同學者葉秀珍、陳昭榮在「災害風險管理與其因應制度的探討」所言:

臺灣過去的經濟發展政策係完全以經濟成長為優先考量,對於自然生態環境的保育與維護並未賦予應有的關注與投入。經過將近半世紀的經濟開發,台灣的生態環境每下愈況,1999年的九二一大地震以及先後發生的風災、水災,之所以會災情慘重,不只是災害本身的規模所致,更因為台灣生態環境本身的體質已經非常脆弱,經不起任何災害的衝擊。

相較臺灣的發展脈絡,日本最高法院在泉南石棉國賠案裡,正是透過憲法等依據作為靠山,才能堅定表示:相較產業發展,國民的生命與健康才是最優先考量的地方。

而臺灣憲法,也非全無規定,像是憲法第15條說:人民生存權應予保障;同法第155條後段也指出:人民受非常災害者,國家應予以適當之扶助與救濟;還有增修條文第10條第2項規定:經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。

這些條款,在在可見環境汙染對人民生存衝擊很大,需要國家調和與救濟的面向很多,所以制憲者特藉賦予國家保護人民身體、健康及財產的義務。

尤其,泉南案裡,許多困苦而被迫就業的人士,包含韓國移民或低收入戶,只能默默吞下周遭的環境汙染;這樣階級間的權力差異,更讓我們感到國家挺身作為中介角色的珍貴。而人民除了選票,何德何能得以招喚政府沉睡的力量?——訴訟,就是其中之一。

透過發動訴訟,國家須「屈就」與個人對話,認真看待原告的主張。雖然民間街頭運動,同樣可以影響政府的態度,卻也不是唯一解,不妨同時透過司法「一槌定音」的強制力,收取期待的效果。

如同記錄片裡的民眾表示,訴訟的發動不僅讓石棉問題引發日本國內關注,緩和石棉政策一味朝經濟發展的方向惡化,更讓日本政府逐漸返身拾起原本對汙染防治的責任,願意重行關注後續類似個案中的勞工權益,也才有相關和解的積極作為。

然而訴訟本身只是起點,只是試著讓大眾別把焦點放在民間廠商的汙染行為上,更要記得把矛頭指向怠惰的政府。本身負有保護義務的政府,應如何另行全面整合民間資源呢?也許應建立由政府主導,民間團體配合的協力合作機制,任務分配上應明顯劃分,避免日本「自己責任論」的轉進。

中央與地方政府維護環境安全的權責,也必須歸屬明確,建立不同層級政府的良性溝通與財政紓困。唯有在個人、組織、社會與政府層級多重的關心與支持下,方能有效降低石棉,甚至未來其他災害的負面衝擊。

石棉既被國際研究指出為一級人類致癌物質,且經證實將造成多項棘手病症。報導指出:石棉造成的疾病,潛伏期從十五年至五十年不等,依據國外的病例研究顯示,三十至四十年是癌症發生率的高峰期。對比台灣相關病例數的成長數據,推測在未來十年內臺灣可能將有大量因石棉而患病的病患出現。

目前雖已禁止石棉製品進口,仍有許多早期建物中含有石棉材料,以致國人尚多暴露於石棉威脅下。若不希望眼見石棉危機全面爆發,還需要大家一起來關心,一起來釐清。若看看別人的故事,從旁觀者清的角度,也許更能痛定思痛。

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