梁家昊|國民參與審判之源起與流變

國民法官/專題 Topic

一、前言:

最近新聞吵吵嚷嚷,國民法官制度的推出,讓大家霧裡看花,前陣子不是還大張旗鼓的在推動觀審制度?怎突然間又從觀審進化到國民法官?到底為什麼要推出國民法官制度,讓人民可以參與刑事審判?職業法官體系是出了什麼樣的問題?司法院在司法信任度持續下修的過程中又做了什麼樣的努力?被當作國民法官制度參考基底的日、韓兩國國民參與刑事審判制度,在其國內試行後又個別有什麼樣的狀況?本文將從司法官體系的僵化開始談起,試著一一回答上述問題,期望能有助於大家更了解這個制度的源起與流變。

二、司法官的封閉化及動搖

(一)專業化的要求

自古以來,職司審判者,大多沒有專業知識上的要求;又因為,職司審判的官員不具專業性的知識,因此,官員在斷案時,普遍認為「民意」重於「法理」,而把民意作為衡量判決公正與否的重要標準。

正因過往的法官多重視民意更甚於法理,傳導致統的狀紙普遍不會有明確的法律或權利主張,而是大篇幅的「敘述對方如何地無理,自己如何不當的被欺侮的冤抑之情」,古代法官的判決有注重文及情理並茂之特點,以博得民眾對「妙判」的好評,恐怕也與此有關 。

然而,過度平民化的思維,導致的是法律術語的貧乏;為搏得妙判之好評,亦使行外人士得以輕易干涉職業法官的活動,而危及司法機關及其法官的獨立性。且司法活動若不講究嚴格的解釋與推理技術,反而聽憑直覺與經驗,亦將使擅斷和舞弊之風盛行,最後導致的結果是法律的確定性和可預測性很低,更嚴重的結果將是使「法治國」的目標無法獲得落實,受到損害的其實還是民眾本身。

對此問題,20世紀西風東漸提供了一個變革的契機與犯本,至使東亞各國均進行大規模的司法改制,在各項法制大規模西化的同時,輿論也出現了將近代西方所謂將「司法」所指涉的事務,交由專門設置的官員來處理的提議,這類專職的官員,也就是「法官」。時論更認為這些司法官必須具有職司審判工作所需的專業知識及能力 。因為西化司法改制所引進的歐式法典,條文已經高度的抽象化,致使歐洲人為讓此等高度抽象化之條文可以正確及恆定的適用在不同的具體個案上面,必須發展出並非一般人都可以妥適理解的法解釋學。至此,法律開始變成不是任何不具專業能力之人都得以適用,而是需要透過具備解釋、適用複雜法律專業能力的「學識法曹」,也就是受過西化法學訓練的律師、法官及法學者等人,才能應用自如 。

由此,也確立了法官非經考試不得錄用之原則,在此影響之下,欲任法官者,均須通過司法考試,嫻熟近代西方的法學概念及其具體的法律內容,自此,司法審判工作即為職業法官所獨占。

(二)專業化後的副作用

專業化且抽象化的法律,已經開始讓人民難以理解,並予以運用,人民因此開始害怕法律。另一方面,法官須經過考試才能任職的做法,也使職業法官群組產生官僚化、遲鈍化、與現實生活脫離等問題。因為,通過考試選拔的「學識法曹」,在準備考試的過程中,多焚膏繼晷的念書,而無暇關心或參與社會其他活動、理解社會上之現實狀態。通過考試選拔之人又往往將法官視為一種長期甚至終身之事業,加以為處理日漸增加的糾紛,法官人數也相應的增多,法官群體因此逐漸形成一種龐大、獨立於其他政府機關、且自成一體的官僚體系。更因為審級、司法行政制度存在,法官之上下關係日益嚴峻,經常出現下級審法官一味盲從最高法院判例等上級法院見解、行政規則,而導致思考僵化、視野狹隘、封閉保守的情形,導致判決見解與一般國民產生知識、經驗與價值觀的落差;法官甚至過於在意自己經手過之判決,於上訴後被上級法院維持的維持率,開始使用一種只有法律專家可以理解之文字撰寫判決書,逐漸形成一種「司法的自我滿足」,但卻造成被告與一般國民與司法之間的距離日漸遙遠。

專業化後致使民眾難以理解的法律條文,已經使民眾對於司法懷有滿腹疑問,人民又慣以訴說委屈的方式在法庭上進行陳述,但法院的判決文書為保持法律適用的穩定,所進行的邏輯性思考常未對此予以大篇幅回應,導致人民常誤以為法院沒有成為一個聆聽民眾委屈的官僚,加上慣以邏輯思考的司法官對於事實的認定有時迥異於社會大眾,在在導致民眾對於司法的不滿甚至不信賴感更日益升高。

司法院自2002年開始,即就「曾到過法院洽公的民眾」進行對於法官審判公信力的評價,截至2006年為止,對法官審判公信力為正面評價的比例始終都在低檔(35%以下)盤旋,且從未超過負面評價,到了2008年的調查,對法官審判公信力為正面評價的民眾(47.7%),才首次超過負面評價者(40.4%),但翌年,雙方差距又拉近(正面48.5%、負面46.8%)。

(三)白玫瑰運動對於司法高塔的動搖

司法信任度在2009年時,正面評價雖然仍高於負面評價,但好景不常。2010年時,高雄縣甲仙鄉一名男子林義芳以手指插入下體方式性侵年僅6歲之女童,檢察官以最輕本刑7年以上之「加重強制性交罪」起訴林男,高雄地院卻認為,林男辯稱未使用暴力,報案婦人也證稱沒看到女童抵抗哭喊等,逕認定林男犯行「未違反女童意願」,改依3年以上、10年以下的「與未滿14歲男女性交罪」,判林男3年2月徒刑 。此判決引爆民眾醞釀已久不滿司法輕判,且對事實迥異於大眾的情緒。並有網友在臉書上發起「開除恐龍法官」活動,經連署超過28萬人。而後,更於2010年9月25日約定人手一枝白玫瑰,在總統府前進行了萬人響應之白玫瑰大遊行 。

該年一般民眾對於司法的負面評價(56.1%)更翻轉領先正面評價(39.2%)達16.9%之多,2011年負面評價(52.2%)仍然領先正面評價(42.1%)達10.1%;迄至2016年,一般民眾對於法官的不信任比例更高達84.6%,至此,一般民眾對於司法的不信任達到高點。

在這般對司法認定事實,時有迥異於一般民眾認知,卻又認為專業法官的存在,為適用法律為法治國所必須的情況下,執掌督導全國司法業務的司法院究竟會以什麼樣的方法來應對日益迫切的司法改革呼聲呢?

三、司法院研議政策應對

(一) 國民參與審判制度之推出

基於前述民眾對於司法的不信任,司法院開始探討司法何以不受民眾信任之原因,並提擬對策,就此正式推出「國民參與審判」政策。

所謂的「國民參與審判」,大體而言,可以分成兩種運作形式,即陪審制與參審制。陪審,乃是由陪審員於審判時評決事實問題及適用法律,至於法律精神及內容之解釋及訴訟指揮則屬於法官之職權,其適用之對象則包括民事與刑事案件。

而參審制,則係由職業法官及非職業法官共同組成法庭,職司審判之制度,其中,非職業法官又有平民參審員及專家參審員之分,平民參審員係由一般人民中推選出具健全知識之公民為代表而擔任參審員;專家參審員,即依法庭的專業性質,由法律以外的各行專家與法官共同參與審判,例如在商標專利案件中即由鑑識專家參與審判。參審員與職業法官,在執行法官職務時,有同樣的權限範圍,及同樣的表決權,二者一起共同裁判,有關被告是否成立犯罪及應受有多少刑度。

(二) 30年參審路:

事實上,司法院於30年前,就已針對如何彌平司法與民眾認知間的落差,開始研議國民參與審判制度,更於1987年3月在時任司法院長之黃少谷所主持的司法院院會首長會議中,決議派員赴歐,考察歐洲各國相關參審、陪審制度 。

1988年11月各該考察之官員歸國後,均對「參審」制度之採行採取審慎贊同之態度,恰巧學界也多樂見此制度之出現,在此等實務及學界均有共識的情形下,司法院遂以時任大法官之翁岳生為召集人,組成「司法院參審試行條例研究委員會」,該委員會更於1994年3月間完成「刑事參審試行條例草案」,並將該草案全文函送行政院,請其表示意見,惟因行政院以該草案有:(1)妨害法官獨立之違憲疑慮;(2)參審員選任會增加人民憲法上原本沒有的義務;(3)會耗費太多資源及人力;(4)挑選出之參審員素質參差,未必有能力妥適認事用法;(5)因我國傳統重視群體,參審員容易被影響等因素回絕,不予會銜,是以,該草案遂未送交立法院審議 。

因於前述1988年間舉行之全國司法會議所決議關於人民參與審判之事項未竟其功,司法院又於1999年7月間召開全國司法改革會議,依該會議所達成之結論,捨棄先前擬採用平民參審制之構想,而致力朝向「專家參審」之方向加以研議,並於2006年完成「專家參審試行條例」草案 ,並將該草案函送行政院,請行政院會銜送立法院審議。此次,行政院仍以:(1)參審員不具身分保障有違憲法;(2)同為專家,專家以鑑定人身分出庭,法院不受其鑑定意見拘束,反之若以參審員身分出庭,則判決結論受其拘束,有所不公;(3)參審員未必能妥適適用法律等因素,再度拒絕會銜。

司法院於積極推動上述專家參審制度之同時,仍未放棄於刑事案件中採行國民參審制,並於2007年9月間完成「國民參審試行條例草案」定稿。惟因該草案在司法院內部網站中的法官論壇及歷次公聽會中,仍舊激起諸多異論,使司法院認有繼續評估、消除爭議之必要性,最後該草案也未完成立法 。

後於2010年,司法院新任院長賴浩敏、副院長蘇永欽,再度提議引進國民參與刑事審判制度,並成立「人民觀審制度研議委員會」,該委員會更於2012年完成「人民觀審試行條例草案」,並送請行政院會銜。或許是因前述2010年的白玫瑰運動,震撼朝野,使各界正視司法改革之重要性,是以,行政院於該年首度同意會銜,並將該草案送入國會審議 。

但因,該草案為避免人民參審是否違反法官獨立性之違憲爭議,規定觀審員在法官下判決結論時,並無表決權,僅有陳述意見權,表達觀審意見,提供給法官做成判決之參考,如法官不予採納時,則須於判決中敘明何以不採納觀審員意見之理由,即所謂「表意不表決」 ;此等規定導致觀審制備受各界批評,批評意見認為此規定將使觀審員參與審判之權限受到限縮,致使人民參與審判之功能有所限制,並認為人民觀審制雖有人民參與審判之名,卻無人民參與審判之實的遺憾 ;批評意見也認為觀審制在試行階段最常見的問題是法官過度干預觀審員心證的形成,此舉也會使「提升人民對於司法系統的信賴感」的功能也會被大大減損而無法彰顯 。

2016年蔡英文政府上台後,召開司法改革國是會議,會議決議認為馬英九政府所推動的「觀審制」,並不符合民意,使民眾缺乏參與感,指示司法院參考各國國民參與審判制度,研擬新草案 。因此,司法院再度改旋更張,以日本的「裁判員制度」為基底,推動「國民法官制度」 ,並於2017年11月30日司法院公布「國民參與刑事審判法」草案,根據草案內容,職業法官及國民法官在評議時「票票等值」,評議時須有職業法官與國民法官合計總數的2/3,即6票以上認為被告有罪,且須國民法官與職業法官雙方之意見,均認被告有罪,才能判處被告有罪判決,刑期部分則由全體法官過半數意見決定 ,司法院秘書長呂太郎更表示「國民法官制度的七大重點之一,即有能看也能判,國民來當法官,彰顯國民意識,這跟過去推動的觀審制,是完全不同的」 。

至此,國民參與刑事審判制度之研擬,在臺灣已經有30年的歷史,國民法官制度能否變成正式法案,而得以於法院施行,還有待觀察。

四、日、韓兩國國民參審施行概況

我國最新推動的國民法官制度,既然係以日本的「裁判員制度」為參考基底,那麼應該有必要了解,日本的施行現況到底是如何,以此做為我國施行國民法官制度的借鑑,在論述日本法制的同時,也順便論述韓國「國民參與審判制度」的實施現況,讓大家有更多的參考數據。

日本的「裁判員制度」於1999年開始討論,經過實務界與學界的充分溝通後,於2004年國會立法,預訂了五年的準備期,至2009年正式實施,至今運作大致順暢,評價亦屬正面 。相較之下,韓國「國民參與審判制度」,於2007年修法通過,2008年1月1日開始正式實施,準備期間只有8個月,雖然看似草率,但這是因為,韓國想先將「國民參與審判制度」推行出來,試辦後,看試行結果再決定之後的國民參與審判之方式 。

不過,有統計顯示韓國目前司法信任度只有27%,韓國「國民參與審判制度」實施前人民對司法信任度還有29%,不升反降的司法信任度,顯示韓國的國民參審制度可以說是宣告失敗。

若論及,日、韓兩國間國民參與審判制度的不同,最具代表性的差別,諸如:(1)日本裁判員審判是就法定適用範圍之案件全部均應適用,相對於此,韓國的國民參與審判,則容許被告可以選擇、法院也可以裁定排除而不是用國民參與審判制度;(2)有關評決(評議之結論),日本的裁判員制度是讓法官與裁判員一起進行評議以決定判決之內容,但韓國的國民參與審判,只有陪審員進行評決,然而其表決結果於法律上並不拘束合議庭法官 (作者按:類似我國之前推行之觀審制度);(3)裁判員制度在設立過程中,由於過去日本民眾都對於過去日本的職業法官審判大多採取正面的評價,故並未以對職業法官有否定的評價為前提,而進行制度設計,韓國的「國民參與審判制度」則認為「司法的民主正當性」是重要的立法目的。

除以上不同外,兩國審理日數亦有不同,在被告已有自白(作者按:被告承認被起訴的犯罪事實之案件)的情況下,案件的平均審理日數,日本普遍長於韓國的國民參與審判,韓國國民參與審判制度的審理日數原則上是1日,日本含選任裁判員程序在內,平均為4至5日,從日本角度來看,韓國參與審判的審理日期,簡短的驚人。而審理日數有這樣的差異,主要的原因在於,韓國對於晚上開庭沒有排斥感,陪審員也都希望能夠在當天就結束他的義務,其次凡是審理時間可能需時比較久的案件,因韓國參與審判制度授權法院可以以裁定事先排除適用,而改由職業法官審判,以避免適用國民參與審判,是以日本裁判員制度審理日數,相較之下,也就較為長 。

評議所需時間,兩國也有所不同,在韓國,只要一至二個小時就可以達成評決。但在日本,被告自白案件平均耗時453分鐘,被告否認犯罪案件更耗時699分鐘 。

有關第二審之上訴率,在日本,檢察官提起上訴之情形相當少見。另一方面韓國的國民參與審判制度,檢察官第二審上訴率則高達52.2%,上訴率不同之原因,有學者認為是因為日、韓兩國第二審審理構造不同所致,亦即日本採行的是事後審制(作者按:也就是原則上第二審法院不重新認定事實),而韓國採行的則是續審制(作者按:也就是第二審可以在調查新證據後,得出與原審不同的事實),因此,韓國檢察官認為第二審重新認定事實後,比較能夠達到其上訴之目的,故對於第二審上訴之結果容易有所期待,此一因素,被認為與韓國國民參與審判之檢察官第二審上訴率較高有關連性 。

日本施行裁判員制度後,審判前整理程序則有長期化、案件停滯的趨勢,統計資料顯示,自白案件平均需時4.8個月,否認案件則需7個月。

最後有關日本裁判員制度,最值得一提者,在於一般平民於以裁判員身分親身參與審判後,有九成以上的民眾均表示,擔任裁判員係一「非常好的經驗」及「良好的經驗」,顯示日本裁判員制度在施行是相當成功。

五、結論

無論如何,國民參與審判制度,開啟了一個契機,使專業的司法邏輯思考與民眾的法感情得以合流,可以使一般人民對於事實認定、法律適用乃至於量刑的疑問「直接」呈現在職業法官面前,職業法官為了獲得合議庭的多數決支持,勢必要積極回應上述疑問,從而判決的結論與理由構成,絕對可以較以往更為一般人所理解、接納。另一方面,本文以為,職業法官也是生活於社會之中,也與一般民眾般會上街買菜、看電視、進行投資等,是以其本身的思想,當無可能與社會太過脫節,然而他們在受過嚴謹的法學教育後,為了穩定律法條文的運用結果,致力於法治國的存在,不得不堅持一些民眾不是那麼熟悉的原則與作法,但也是這些堅持與作法,使民眾不瞭解司法,甚至誤解司法。現在,國民參與審判制度開創了一扇門,使民眾得以親自參與,瞭解職業法官的堅持與困難,想必國民參與審判制度可以彌平民眾對於司法的誤解,對於久居低潮的司法信任度,亦當有提振的效果,本文更認為日本裁判員制度施行後,所獲得的高度正面評價,將會是對於借鑑日本制度的我國國民參與審判制度可以想見的未來。最後,司法院研議國民參與刑事審判制度迄今已屆30年,不論最後結果將是如何,司法院對於打破司法高塔,讓司法不再與人民有所距離,已經做了許久的努力,值得大家對其抱以敬意。

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