李柏翰|私人企業比公部門有效率?——公私合夥開發的迷思

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歐洲審計院(European Court of Auditors)前陣子發布了一項報告,檢視歐盟境內許多公共建設所採取「公私合作夥伴關係」(Public Private Partnerships,俗稱PPP模式)的成效。報告發現這種政府(公部門)與社會資本(私部門)的合作開發模式,不論在時間或成本管理上,並沒有想像中有效率,打臉了一票支持PPP的政府官員和民間倡議者。

早在1980年代末期,英國政府就已開始接受企業參與公共建設,又稱「民間融資提案」(Private Finance Initiative,PFI),後來傳遍世界各地,甚至為聯合國工業發展組織、G20、世界銀行、國際貨幣基金組織等國際機制大力支持、提倡。

根據經濟合作暨發展組織(傳說中的OECD)的定義,「公私合作夥伴關係」泛指:

政府與私人夥伴之間的長期契約安排,而在這項法律關係中,由後者利用資產、分攤分險,以提供並資注公共服務項目。

因此衍伸的合夥方式有很多種,在台灣最有名的大概就是因《海角七號》爆紅的「民間興建營運後轉移模式」(Build–operate–transfer,俗稱BOT)。在台灣亦有眾多支持PPP的聲音,認為這不僅是國際新顯學,更認為若要有效控管公部門支出,這是「不可逆轉的潮流」。然而,每當公共工程爆發弊案或出現財務黑洞時,檢討聲浪還是不絕於耳。

比如去年11月時,新新聞就製作了一個專題,從大巨蛋觀察這二十幾年的政經變化,切入點就是PPP開發模式興起。誠然報導中,直接將「公私夥伴關係」解讀成「政商關係」也略顯偏頗,畢竟企業大多比公部門掌握較好的技術與營運策略;但公民社會有能力和餘裕「督工」到什麼程度,的確值得反思。新新聞點出一個關鍵,也並非空穴來風:

能經營這種夥伴關係的私人組織,也經常具備強大財力、政治人脈與「知識經濟」能力——包括各種法律與科技知識。

既然「它山之石,可以為錯」,那我們不妨也來看看歐洲審計院是怎麼說的。本文將不細究我國國內法規,而主要以外國經驗為鑒。在此之前,我先簡單介紹什麼是歐洲審計院(不要被名稱騙了,它不是具有司法職能的法院);接著說明這份審計院的報告指出了什麼問題。

歐盟的財務管理者:歐洲審計院

歐洲審計院(European Court of Auditors, ECA)是建立歐盟《馬斯垂克條約》中所列出的七大中央機構之一——另外六個包括:歐洲議會、歐洲理事會(European Council)、歐盟理事會(Council of the European Union)、歐盟執委會(European Commission)、歐盟法院、歐洲中央銀行。

審計院是依據《布魯塞爾歐洲共同體預算條約》(Budgetary Treaty of 1975)所建立,在1977年生效,現位於盧森堡。在成立歐盟之前,審計院還只是個外部機構,被指定來審查「歐洲共同體(們)」(European Communities,早年歐盟三支柱之一)的財務狀況,包括煤鋼共同體、原子能共同體、經濟共同體等審計工作。
一直到1992年的《馬斯垂克條約》(即所謂「歐洲聯盟條約」)簽訂後,審計院才算真正擁有了正式的法律地位,該機構也連帶取得新的權力與權利,包括成為歐盟法院的訴訟當事人。起初,審計院只能針對共同市場部分進行預算檢討,但在1997年的《阿姆斯特丹條約》後,它可針對歐盟整體進行預算及成本評估等工作。

如今,審計院是歐盟整體的財政管理及監督機關,也經常檢視歐盟各會員的財政發展,只是它的工作不具有司法職權,所以不是法院。今年3月提出的報告,即是發現很少被檢討的PPP模式,雖然在各國大行其道,但造成更高的支出成本,報酬率也沒有預期好。

這項審計案結果中,最重要的提醒是:因為相關法律制度不夠完備,使PPP開發案從來都無法被好好監管

公私合作夥伴關係弊大於利?

報告的標題很聳動,開宗名義就說:在歐盟境內的PPP開發案,百害而沒啥好處(widespread shortcomings and limited benefits)。審計院考察了若干歐盟成員國中PPP模式的情況,包括法國、希臘、愛爾蘭、西班牙等國內公路運輸、資訊科技等領域的開發案,發現約有價值15億歐元的超額開銷(其中有4億來自歐盟的資金挹注)。

這份報告主要目的是為了:其一,評估「被審計的項目,是否真能獲得當時承諾的收益」;其二,它們是否通過了會計準則的檢查,並符合當地法規的相關規定。相關評估自2016年4月開始,包括要求各國提供開發案的資料,通過許多成本及收益考核方式的比較,以及各開發案中長期的情況。歐洲審計院的調查結果,一言以蔽之就是:

公私合夥開發形式已經被證明失敗好多年了;然而,各國政府以及諸如歐盟與世界銀行等國際組織仍不斷在推銷它,不知居心何在。——María José Romero,歐洲外債暨發展聯盟(Eurodad)政策倡議管理人

因此,審計院也建議歐洲執委會及歐盟諸成員國,在能有效處理「不透明開支」和「不正義國債」等問題之前,不要再推廣這種公私合夥的開發形式了。尤其,不要再迷信PPP模式是「把錢花在刀口上」最有效率的開發形式。證據顯示PPP模式的成效不彰,而通常被視為「成功」的案例都是開發案早期的初步評估,未考慮中長期的實際成效。
事實上,歐洲外債暨發展聯盟(European Network on Debt and Development)先前就警告過各國這件事,其中又以世界銀行的PPP模型對國家傷害最大(尤其國內社會時局不穩定的國家)。該模式通常要求國家強制接受國際投資仲裁,並承擔企業投資因人禍所受損害之賠償責任,比如賴比瑞亞委外的學校建設、坦桑尼亞私有化的電力供給系統等等。

經過歐洲外債暨發展聯盟(包括來自19個國家的46個非政府組織)的追蹤調查,於2015年就主張PPP模式是最昂貴的開發行為,且常導致成本審計困難的情況。原因是,各國為提高企業投資的誘因,經常對這類型的開發案特別鬆綁,讓投資企業不受政府財政部門的管理。這不只為賄賂貪腐的政府提供溫床,也使得公部門的支出及社會成本往往遠高於預估值。

2017年10月,就有來自45個國家、超過150個非政府組織和工會共同聯署,要求世界銀行和國際貨幣基金,不要再不負責任地推廣這種開發形式。它們的訴求不僅針對不如預期的經濟效益,以及缺乏透明度的行政管理,更直指這種開發模式對各國公共財政、社會正義(如轉嫁到消費者的行政成本加劇社會不平等)、政治民主、基本人權(如社會服務受市場邏輯影響而再邊緣化弱勢群體)都造成巨大威脅。

此外,如新新聞所說的,PPP模式圖利的往往是有能力承包業務的財團,但其收益未必回饋社會,而鬆綁的法規卻反而提升企業「半途而廢」的談判籌碼,對公部門來說簡直有「雙輸」風險。這些狀況在已開發或開發中國家都能看見,像倫敦聖巴多羅買醫院整修案對英國國民保健署(National Health Service)的財政影響、馬尼拉水公司不受控的水費調漲等。

檢視台灣PPP開發模式現況

最後,還是藉此回頭檢視一下台灣的情況,其實企業參與公共建設早已非新鮮事,而與各種類型的PPP開發模式主要相關的兩大法律依據,分別是1994年通過的《獎勵民間參與交通建設條例》(獎參條例)及2000年通過的《促進民間參與公共建設法》(促參法),後者是為了修正前者的不完備之處,包括:

  1. 擴大民間參與範圍:獎參條例只適用交通建設。
  2. 訂定政府投資上限:促參法要求公部門投資不得高於民間額度。
  3. 限制稅捐優惠:獎參條例中的民間參與開發案,皆享有營利事業所得稅減免等相關優惠。
  4. 建立外部審查機制:促參法提高了外聘專家與學者參與甄審的比例。
  5. 不適用政府採購的規定:因為政府採購法是在兩者之間1998年才制定的。
  6. 刪除強制收買的規定:獎參條例允許政府收買「必要且堪用」的建設,等於能變相幫企業收爛攤。

即便有了促參法,民間參與公共建設仍經常引發疑慮,但政府和企業根本不該期待社會大眾時時都在檢視、監督每個開發案、每一環結究竟是官商「合作」還是「勾結」。或許,主管機關財政部也應該參考歐洲審計院的報告——包括經濟與社會發展等面向——全面檢討政經環境、法律制度、公私部門間互信程度。尤其,應公開可估算且被低估的中長期成本。

儘管PPP模式廣受國際組織推崇,歐美各國也趨之若鶩許久,但不代表這套「充滿彈性」的制度就沒有廢棄的可能。一來,聰明人都知道,凡事不是潮就是好,更何況獎參條例訂定到今天也二十餘載,根本已經不潮。二來,在能完全消除社會大眾對「合夥出包,全民買單」的疑慮之前,政府和民間倡議者應至少停止繼續販賣PPP好棒棒的粉紅泡泡。

結論

誠然,最近彷彿有股潮流:破除「私部門比較高效」的迷思。不僅在歐盟中一直有反對PPP的聲音,近年來就連布雷頓森林體系(Bretton Woods system)各機構(如世界銀行、國際貨幣基金)都開始對「公共服務私營化效果不如預期」深刻反省。但這並無法真正動搖市場經濟的正當性,因為此時比較公、私部門的效率好像已沒什麼意義了。

公部門的管理心態與行政方式早已往新自由主義的方向發展,一切看指標、績效、數據、KPI;來對比不斷出檯的「十年願景」和眾多白皮書,無論公共健康、高等教育,甚至文化補助政策,都有此痕跡。因此,那麼公、私部門的差別只在治理的「權源」和是否擁有公權力罷了,就算私部門、公私合營再沒效率,都無法宣告新自由主義的失敗。

雖然可了解為何這樣開攻,但不能單純討論「效率」否則很像在打假球,而沒直面傅柯所稱「治理的理性」(governmental rationality)的問題。用市場反應來評斷良治與否,也只是用經濟邏輯來支撐整個公部門的運作罷了。就像政治哲學家Wendy Brown提醒的,我們必須找回民主政治想像中更高的共善價值與目標,而歐洲外債暨發展聯盟的檢討方式,或許是個好的開端。

參考資料

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A learner of international law, human rights, social movement, global health, and queer studies:現於英國薩塞克斯大學(University of Sussex)從事孤冷的菸酒生涯,閱讀是一種創造,寫作是一種想像。