顏聚享|「分裂國家」是什麼?從朝鮮半島和平進程談起

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2018年世界矚目的焦點之一,就是自50年代韓戰停火至今,朝鮮半島上兩個國家的領導人首度在停火線會面,為和平對話的進展推進了一大步。今日「一個朝鮮、一個韓國」的現狀,源自二戰後的冷戰,而類似情勢也於相近時間出現在歐陸、中南半島與台海。

二戰結束後,同盟國對日本與德國的領土和海外屬地實施軍事佔領。在德國,由英美法蘇分區佔領;在朝鮮半島、日本本土和台灣,則分別由美蘇分區佔領、美軍單方佔領,以及授權中華民國佔領。

韓戰與接續的冷戰,讓當年暫行的停火線和軍事佔領區的分區線,發展成不同實體分治的情勢。這些案例在國際關係的視角常被描述成「分裂的國家」(divided states),也有觀點認為這種類別能套用在台灣跟中國的關係。

不過在國際法上,一方面領土或實體的法律地位類別相當多,外觀看起來像國家而獨立存在,不必然等於這塊領土或實體具備國家地位;另一方面,「分裂」很可能無異於「分離」(secession)。

上述各實體在不同時點是否具備國家地位,仍要回歸基本規則的討論。本文將從國際法觀點淺談常見的國家成立模式、「分離」的規則與國際實踐,先從說明南北韓為何不適用「分裂」後,接著回到台灣來討論。

國家形成的幾種方式

現任澳洲籍國際法院法官James Crawford在著作《國際法上國家的形成》中,分析了數百年來世界各國對於國家形成的實踐,除了從中歸納規則,也對國家形成的方式進行分類。

18世紀開始,最常見的國家形成模式就是「分離獨立」,代表案例包括美國,及西班牙在中南美洲殖民地的建國模式。至於大英國協數個前殖民地,也就是加拿大、澳洲、紐西蘭和南非取得國家地位的類型,則被歸類為「權力下放」(devolution)。

各種結合型態也是新國家成立的類型,包括數個主權國家或政治實體,透過簽署協議構成單一主權國家,例如常見的聯邦國家。

此外,Crawford也描述透過「原始取得」(original acquisition)領土主權所建立的國家。這類國家在成立前,當地人民並未建立持續有效存在的政治組織,而該領土也不屬於其他國家所有(或者被前主權拋棄)。在列強瓜分非洲的殖民時期前,作為非洲第一個現代主權國家,並且從未被列強染指的賴比瑞亞,即為代表案例。

至於所謂「分裂國家」,該書雖專章討論了重要案例,並把東西德列於當代唯一的代表,但不認為應在法律上加以區隔,或者存在例外規則。在多數情形中,「分離獨立」就足以討論新國家從原本的主權脫離的過程。

分離的規則與實踐

分離可以說是最常見的國家成立模式。國際社會對於分離出去的新實體是否為「國家」,以及能不能予以承認的規則與實踐,則隨著時代更替有所演變。這些基於時間而存在差異的規則,包括有效性標準、武力使用的合法性、領土完整原則和自決原則等。

在二戰結束前,拳頭大小決定國家之間的關係是公認的合法規則。國家之間不只可以建立外交關係、軍事同盟,也可以依習慣法規則發動戰爭來處理爭端。衝突告一段落後,透過和平條約來結束戰爭,處理爭端,或者進行領土的移轉,都是常見並受到國際法規範的行為。

從母國或者其他地位領土的「分離獨立」亦然,一方面使用武力很常見,各國要判斷的是:該實體是否有效控制它所主張的領土,並建立起長久而穩固的治理狀態。如果是,各國便可予以承認,但如果這種地位仍未建立起來便予以承認,在習慣上等於是對該實體的母國的敵意行為,承認國跟該實體的母國可能彼此宣戰或發動戰爭。法國對於1989年在英屬北美13個殖民地宣布獨立後的過急承認即為一例。

不過二戰結束、聯合國憲章出現後,除例外情況,使用或威脅使用武力不再是合法的爭端解決手段。憲章透過「領土完整原則」將主權高捧,排除了國家受到其他國家攻擊而消滅的風險。而「自決原則」在相近時期的發展,則替這個新秩序設定了洩壓閥,符合條件的特定群體仍能據此脫出母國對其領土完整的主張。

目前而言,國際法上仍無明文或發展出習慣法禁止「分離獨立」,宣布獨立乃是中性而不受國際法限制的行為。但同樣地,也沒有明確規則肯認特定群體自母國分離的權利。除非,這個群體和其所附著的領土是傳統自決權保障的範圍,也就是前殖民地或非自治領土上受到異族統治的住民。

在聯合國憲章的現代秩序下,分離獨立的行為如果沒有自決權的庇蔭、母國的首肯,或者母國解體的情形,實踐上不容易被國際社會接受。在這些情形中,「有效性標準(也就是所謂的四要素)」的認定不只趨向嚴格,即便滿足了,也不等於新實體就會變成國家。

這類普遍被認為有效存在,但不被視為國家的政治實體一直存在一定數量,例如阿布哈茲、索馬利蘭、北賽普勒斯、過去的車臣共和國等,而台灣也常被列在同一份清單上。

相反的,如果上面幾個情境出現,即便欠缺四要素,同樣可在事後「補正」。在近代像是剛果民主共和國、克羅埃西亞、波士尼亞與赫賽哥維納,以及東帝汶,在建國初期並不存在能夠有效控制領土和管理人民的「政府」,或者存在政府但並未有效控制其所聲索的領土,同樣獲得國際社會普遍的承認。此外,過往規則所要求的「穩定而長久的控制」也隨之退場。

由於相關規則的演進,「有效性標準」在聯合國出現前顯然擁有更高的地位,但在現代不盡然如此。若不具備上述情狀,國際社會70年來的實踐顯示雖然不予禁止,但幾乎不存在成功分離獨立的案例。1945年後,透過分離或因母國解體而成立的新國家,除了前蘇聯解體後成立或者恢復國家地位的數個東歐國家,以及前南斯拉夫解體後成立的新國家之外,就只有塞內加爾、新加坡、孟加拉、捷克與斯洛伐克、厄立垂亞及南蘇丹。

而2008年自塞爾維亞分離的科索沃,正是「母國不同意(片面獨立)」又「非前殖民地」,而「外部自決條件也未滿足」的背景下尋求獨立的當代案例。也因此,國際社會的態度兩極,因為這種情勢下對於新國家的承認若形成慣例,就可能影響整體規則發展,侵蝕了主權國家最鍾愛的「領土完整原則」。今日,科索沃累積的國家承認約莫110個。

先自日本分離的韓國、後從韓國分離的北韓

在國際法的角度,「分離獨立」便足以描述此案例。由於在「分裂」之前,朝鮮半島法律上仍為日本領土,不像「分裂」前的德國便是一個主權國家,依字義解釋也就沒有所謂「國家的分裂」。此外,當年在北緯38度線附近劃設的佔領分區和後來的停火線,都不是為了劃定「國界」,南北韓國家地位的討論,因而需回歸基本的規則——分離。

在美國和蘇聯的分區佔領下,國際社會認為位於南方的政府有效控制了南方領土,基於有效而受國際監管的大選,因而能夠合法代表新生的、單一韓國國家,自日本領土分離。聯合國大會根據於1947年指派的在韓暫時委員會的大選監督結果,於1948年通過1195(III)號決議承認韓國人民的獨立。其母國日本和各締約國在1952年生效的《舊金山和約》中再次確認了單一個韓國國家的地位。

至於位於北方的政府雖然建立時間相近,但在日本放棄朝鮮半島並承認韓國獨立時,它未符合有效性標準,仍受到蘇聯的控制,並不滿足傳統的國家成立條件。由於北韓的領土地位仍屬於甫自日本分離成功的單一韓國國家,其國家的成立本質上為分離獨立,除了應滿足有效性標準外,在實踐上,其法律上母國——南韓政府的首肯也具有重要地位。

韓戰停火協議於1953年簽署後,佔領分界變成了內國的停火線,往後轉變成真正的國界。除了逐步脫離蘇聯控制,南韓善意的實踐從70年代開始出現。北韓在1973年進入世界衛生組織,同年得到聯合國觀察員地位,而南韓總統在1991年同意北韓的地位後,兩者都被納為聯合國會員,北韓法律地位不再有爭議。

地位更為稀薄的台灣

在二戰結束前後,台灣的地位近似朝鮮半島,於《舊金山和約》生效前仍是日本領土。雖然同盟國授權由中華民國政府實施佔領,但同樣在「兩岸分治」前,台灣在法律上仍屬日本,也就不存在單一中國國家「分裂」成兩個國家的討論空間。不只如此,台灣更因其住民未曾明確主張國家的建立,不被認為是現代國際法上的主權國家。

在台灣的中華民國政權,與兩德和南北韓最大的差異,在於後者至少於中晚期的主張與實踐,都追求兩個國家且互不代表。但從1949年到1971年的聯大2758決議,甚至一直到近代,國際社會普遍仍不認為台灣或其上的政府已經明確放棄追求中國代表權。

這種深植的印象至今未改變,連帶影響台灣當前的地位。在台灣社會單一國家認同逐漸形成的今日,這也成了社會大眾理應投注心思、廣泛討論,始可能共同解決的課題。

除了在國際政治面的努力外,台灣或許應正視相關國際法規則和國際實踐在近代的演變,尤其是區辨國際社會對於自決權之於分離獨立的回應,並且依台灣的事實背景涵攝有利規則。據此設計穩固的國家地位主張和說帖,才可能抗衡中國基於領土完整原則而對台聲索,作為爭取潛在外國政府支持的工具。

封面圖片來源: https://reurl.cc/E7Rn0

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