顏聚享|分裂或分離?從東西德與南北韓的案例看台灣

國際法/法律領域

在國際法中,「新國家是否成立」的規則,以及各國對於「分離」的實踐,跟所謂的「分裂國家」到底有什麼關係?簡單來說,分裂國家(divided States)真的有別於分離(secession)嗎?

主張「分裂國家應該成為另一種國家成立的類別,並適用不同規則」的人,認為在近代,國家的分裂往往源自獨特的行政劃界,例如過去的東西德以及日前金正恩與文在寅的會面區域,也就是韓戰後劃分的停火線。另外,關於「民族」的共同性,或者「分裂實體」對於未來統一的期待與想像,也是應該要有所謂「分裂國家」類別的理由。

這些立論的問題在於——行政劃界並不必然等於國際法上的「國界」。以停火線而言,其實經常可見於發生內戰的單一國家。一個國家內部出現多個分治、無從相互有效控制的行政實體也不很稀奇。至於「民族」、「文化」或「認同」雖然在近代都跟國家的成立有所連結,但這些因素並不直接影響新國家成立的判斷。

說穿了,當代幾乎不存在單一民族形成的國家,單一民族也可能分散數個國家的境內。不只如此,我們也很難用分治的領土面積,或人口多寡去量化說「A情形屬於分裂」,然後「B情形屬於分離」。要找到一個嚴格的標準去辨識並區分「分離獨立」跟「國家分裂」,可說是做不到的。

在類似的實踐上,各國在近代仍舊適用一般的原則標準,也就是有效性標準和與分離獨立相關的規則。上述的理由,從停火線到單一民族特徵,都不足以鮮明的論證「分裂國家」和其規則存在的必要性。

若回歸「分裂國家」純粹的字義解釋,現任澳洲籍國際法院法官James Crawford在著作《國際法上國家的形成》(The Creation of States in International Law)中認為德國是近代唯一案例,因為只有德國在「分裂」之前已經是個單一國家。在朝鮮半島和南北越,甚至是台灣與中國的關係裡,所謂的「分治」或「對峙」發生前,並不存在單一而統一的韓國、越南或者中國的國家法人格。既然如此,也就沒有所謂一個國家「分裂了」的情形。

自我主張、自我實踐,還有國際成員的回應

在討論案例前,關於要如何判斷是否出現了獨立存在的「分裂國家」,或只是領土上或單一國家之內的對峙實體,還可以再細分幾個觀察的角度。

  • 首先,該實體是如何自我主張的;
  • 其次,該實體在往後如何自我實踐;
  • 再來,國際社會如何回應該實體的主張和自我實踐。

第一個角度,也就是主觀上的自我主張。紐西蘭籍知名國際法學者D.P. O’Connell在60年代便針對中華民國政府的地位提出一個觀察:「政府只能以其主張的範圍受到承認」。也就是說,如果你主張自己是某國的合法政府,其他國家就也只能就你的主張範圍回應,做出「你是否為該國合法政府」的判斷,而不會是「你是另一個國家的政府」或者「你是另一個國家」。

第二個角度,除了前面單一或持續的自我主張外,還得觀察該實體是否持續進行與自我主張合致的實踐。如果說自己是合法政府,那就得表現得像個合法政府;如果主張自己是新國家,就得要表現得像個有別於其他國家的新國家。舉例來說,中共在1949年的「建國大典」上雖然像是要主張建立一個新的國家(新中國),但往後的實踐,更像要作為原來舊中國的合法政府。

第三個角度,則是他國對該實體主張和實踐的回應。這經常透過承認來進行,並且可能相當直白,但在不少案例中,為了達到或迴避特定法律效果,國家行為者也可能進行相當細緻的回應。舉例而言,「國家承認」(承認為國家)跟「政府承認」(承認為合法政府)通常會清楚區別,而前者被認為不可撤回,但後者則顯然能基於情勢變化調整。

至於「法律承認」和「事實承認」,雖然不是所有國家政府都予以區別,但也是另一種細緻化的作法。前者通常指明確透過外交辭令,對新國家或新政府發出正式的承認;而後者是透過某些實踐和行為進行,例如互派正式的外交使節,或在限定由國家出席的國際場合與特定「新實體」列席。也就是說,透過默示手段,來表示「我承認你為國家」或者「我承認你為某國的合法政府」。

在判斷一個政治實體是否為國家,必須觀察該實體的自我主張與實踐,還有其他國家行為者的回應。以中華民國(ROC)和中華人民共和國(PRC)為例,學界普遍認為就國際實踐觀之,兩者間存在的是單一國家之下的政府繼承關係,因為過往兩者如此主張並實踐,其他國際成員也只能據此回應。

德國:可能是當代唯一「分裂的國家」

關於1945年後德國的法律論爭,經常討論的是其國家地位的延續性是否存在。白話而言,1945之前跟之後,德國還是原本的德國嗎?有人認為二戰末期德國就被同盟國消滅了,但這種觀點遺漏了相關戰爭法規則。

四個盟國,英、美、法、蘇,對於德國的分區佔領乃是基於德國中央政府的完全敗亡(debellatio)。在當時,這種情形就習慣法而言,戰勝國對於戰敗國事務幾乎擁有無限大的裁量權,包括予以兼併。然而,德國作為主權國家並未消失,根本的原因是盟國沒有意圖透過兼併消滅德國的國家人格

德國在二戰結束後的狀態,是由這四強組成的「盟國管制理事會」(Allied Control Council)扮演德國中央政府的角色並佔領德國,實施民主化、去軍事化和去納粹化政策,並據此被各國承認。實踐上,則由當地住民組成的「德國政府」受該理事會之託,代表四佔領國對整個德國(Germany as a whole)於四強協議劃分的各佔領區內施政,承擔治理人民的工作。只是形式上,代表四強的「德國政府」後來分裂成兩個政治實體:德意志聯邦共和國(西德)和德意志民主共和國(東德)。

英美法在1949年5月設立西德政府,在1955年5月英美法宣布結束對西德的佔領後,西德政府普遍被認為能夠代表德國整個國家,同屬戰勝國兼佔領國的蘇聯在當月也隨即予以承認。然而,蘇聯對於德國東部的分區佔領仍在進行中,雖然也在1949年設立了東德政府,但作為其魁儡政權,東德沒有隨即被世界各國普遍承認。

在70年代之前,東德並未普遍被認為具備確定的國家地位,原因包括仍受蘇聯控制而未達事實上獨立、其建立未經民主程序、其建立違反自決原則,以及違反四個佔領政權最初協議的內容:「一個完整的德國(German as a whole)」。

1970年,西德與蘇聯的莫斯科條約確認了東西德互不侵犯的邊界;1972年,兩德透過條約確認了「兩個德國國家」的關係,表明在國際上兩國互不代表對方。此外,原本的四個佔領國不只明白承認兩德分裂,國際社會也同意兩個德國在聯合國的會籍。

東德的國家地位從70年代開始相對確定,原本單一國家的領土被區分為兩塊,成為兩個法律上獨立的主權國家。也就是說,二戰結束前後所存在的單一德國國家,其法人格未曾被消滅,而後分裂成兩個,並在90年代基於兩方的同意完成統一

Crawford認為東西德的分裂跟一般的分離獨立在評價上最大的差異,在於佔領德國初期蘇聯於其受任分區內的主導地位,讓東德政府多數的權能合法運作並且與蘇聯之間少有衝突(這種關係不常見於多數的分離案例)。

在東德的案例,最終基於有效性標準的滿足、西德(單一德國國家的合法政府)的肯認,以及國際社會同意東德「有效而獨立存在的現實」已是當時的國際秩序,讓東德的國家地位確定。

從日本分離的大韓民國 & 從大韓民國分離的朝鮮民主主義人民共和國

今日許多人熟知的北緯38度線,同樣源自二戰結束後盟國對於日本領土的分區佔領。美國總統杜魯門授權麥克阿瑟元帥(Douglas MacArthur)於1945年9月2號發布的《一般命令第一號》,指示亞太各戰區的日軍向指定的司令官投降。

除了在中國、台灣和北緯16度以北法屬印度支那境內的日軍應向蔣介石元帥投降外,在滿州、朝鮮半島北緯38度線以北和庫頁島的日軍應向蘇聯投降,而在日本本土、北緯38度線以南,還有在菲律賓的日軍則應向美國投降。

當年在朝鮮半島劃設的分區佔領線,同樣不是為了劃定「國界」。相異於德國的情形,韓國在50年代以及往後至今的「分裂」,應該從領土仍屬於日本的地位開始討論。

戰後的朝鮮半島本來不存在一個單一個國家,而是作為日本的領土先自日本分離。當時位於南方的政府因為實施了有效而受國際監管的大選(雖不包括蘇聯佔領的北部人民)、有效控制(南方的)領土,而被認為是能合法代表新生的、單一韓國(大韓民國)的政府。基於於1947年指派的在韓暫時委員會對大選的監督結果,聯大1948年通過了1195(III)號決議,承認韓國人民的獨立。

單一的韓國國家以及位於半島南方的合法政府,這樣的地位在1951年的《舊金山和約》中透過二戰當事國多方參與得到了進一步確認。日本在和約第2條(a)項對朝鮮(Korea)放棄領土主張,也承認了(一個)韓國獨立。於此同時,在北邊的政府雖然建立的時間相近,但在日本承認韓國獨立時,它仍受到蘇聯的控制不具備有效性標準,並未滿足傳統的國家成立條件。

就兩韓實踐而言,雙方可能都意在表現獨立而互不隸屬的國家地位。兩韓政府皆在1949年申請入聯,北韓的申請未被考慮,南韓則遭常任安理會成員蘇聯否決。韓戰於1950年爆發,聯合國派出多國聯軍與北韓和往後的中國交戰,並於1953年在北緯38度線附近簽署停火協議。原本的軍事佔領分區線在1953年變成內國的停火線,並往後轉變成真正的國界

兩個政府、兩個實體分治的情形從二戰結束、韓戰結束,持續到今天。由於本質上更接近分離獨立,在實踐上,北韓的國家地位同樣有賴法律上母國的首肯,以及滿足有效性始能確定。南韓當局在70年代的實踐,因而進一步確認了北韓的國家地位。北韓在1973年進入世界衛生組織,同年得到聯合國觀察員地位,而在1991年南韓總統同意北韓地位後,兩者都被納為聯合國的會員,北韓的國家地位此後不再有爭議。

回到更明朗的字義解釋,在日本於1951年聲明對韓放棄朝鮮半島的領土主張前,既然不存在一個統一的韓國(不討論日韓合併條約之前的地位),我們也就很難在北韓的國家地位被確認的時點之前,陳述「南韓或北韓,從單一的韓國國家分裂出去,並成為國家」。南北韓的案例因而不會像德國一樣,有被討論「分裂國家」的前提。傳統的類別:分離,就足以說明南北韓國家的成立。

在1953年的停火協議中,南韓政府雖被各方施壓遵循協議,但並未簽署,在法律上韓戰並未結束。2018年四月間兩韓領導人的會面、發布宣言,以及設定簽署和平條約的進程,就是在安排結束韓戰的會談事宜,而這場發生於多個國家之間的武裝衝突,或許有賴更多國家作為條約當事國的參與。

台灣與中國是「分裂國家」嗎?

視角拉回台灣,若從文義解釋切入,則要確認的是兩岸於「分裂」之前是否同屬一個國家。從《舊金山和約》看,日本拋棄台灣領土主權於1952年生效,既然在「兩岸分治」前,法律上台灣屬於日本,便很難主張一個包括台灣在內的中國國家發生了「分裂」。不只如此,台灣自1949年由中華民國政府控制至今,雖普遍被認為具備有效性,但由於台灣住民未曾明確表達成立國家的意願,不論是台灣或中華民國,都不被認為是主權國家。

有效控制台灣的中華民國政府至近代即便歷經了民主化,台灣人民也普遍納入並參與體制的運作,但至少在90年代之前,都主張追求單一中國的合法代表權並據此自我實踐。在我們明確表達相異立場之前,國際社會對於兩個「中華」政府主張與實踐的回應,也就不會超過「一中兩府」的範疇

今日大家耳熟的「一中原則」和「一中政策」便是國際社會對於兩岸政府相互實踐的回應。各國對於所謂「單一的中國國家」並不爭執、普遍承認中華人民共和國為其合法政府,只是對兩者對台灣領土的聲索存在歧見。部份國家承認「兩府」的主張,同意台灣屬於中國,部份國家則表示「認知」、「留意到」,或者「理解並尊重」其立場,對於台灣地位誰屬並不表態。

這其中仍存在討論空間的,或許是近代法律地位逐漸明朗的「自決原則」。

就認定台灣地位而言,由於兩個「中華」政府和國際實踐都很少將台灣人民的真實立場納入考量,台灣人若不願接受中華民國至今的立場並受其拘束,應可積極表示其立場在過去受到政權的壓制,無從自由而不受限制的陳述。而更進一步,建構關於領土取得以及新國家地位的論述,或許也是扭轉自身地位、擺脫「當今唯一具備所有條件,卻不願成為國家」評價的重要基礎。

  

封面圖片:https://reurl.cc/oL4dD

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