林韋聿|韓戰後,牽一髮而動全身的「美、中、臺」三角關係

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作者:林韋聿

1949 年 8 月 5 日,美國國務院發表了名為《美國與中國的關係:特別著重一九四四年至一九四九年的階段》的中美關係白皮書,批判了蔣介石領導下中華民國政府的無能與腐敗,並宣布不再援助蔣介石政府,將美國從國共內戰切割出來。美國打算採取旁觀的立場,坐等中國內戰結束,再準備和當時贏面極大的中華人民共和國政府打交道。

主導《中美關係白皮書》的美國國務卿艾奇遜(Source:Wikipedia)

隨著 1949 年 12 月,中華民國政府撤離中國大陸,退到了孤懸海外的臺灣島上。在短短數年間,中華民國失去大部分領土,危在旦夕。不過,在 1950 年發生了一件事,讓美國原先親「新中國」的計畫不得不進行調整──毛澤東親赴莫斯科請求蘇聯的協助,兩國簽署了《中蘇友好同盟互助條約》。美國雖然試圖見縫插針,煽動中蘇之間的仇恨,不過效果並不顯著,世界上兩大共產國家之間的關係遠比美國預期的還要厚實,兩者的合作甚至日益密切。

更超乎美國意料之外的是,美國連想好好和中國建立關係也遇上種種困難,從一開始中國強行沒收美國使館的資產、騷擾留在中國大陸的美國官方人員,到刁難美國人民離開大陸,種種作為也影響了美國對於中國的初始善意,中美臺關係從此產生微妙的變化。

韓戰爆發與亞洲圍堵政策

1950 年 6 月 25 日,韓戰爆發,當時的美國深信莫斯科是韓戰的幕後主使者,視為冷戰中以蘇聯為首的共產集團對世界和平的危害,因此決心介入韓戰。為了不讓戰火四處蔓延,引發第三次世界大戰,美國希望將戰場侷限在朝鮮半島,同時,也為了避免中國占領臺灣,進而影響美國的西太平洋防線。

在韓戰爆發的兩天後,杜魯門發布「海峽中立化」宣言,下令第七艦隊巡防對臺灣的任何攻擊,也要求在臺灣的中華民國政府停止對中國大陸的行動,而臺灣未來的地位將等待太平洋地區安全的恢復、對日和約的簽訂或聯合國的考量。

隨著聯合國軍逆轉戰局,越過 38 度線,中國決定出兵介入,中國人民志願軍也進入了韓戰戰場,當以美軍為主的聯合國軍開始和中國人民志願軍作戰時,也逐步將美國推向了中國的對立面。1951 年 5 月國安會通過 NSC48/5,該文件設定的對臺政策目標是:不讓臺灣落入與蘇聯結盟的中國政府手中,因此美國決定協助在臺灣的中華民國提升防衛臺灣的能力。

巡邏中的東北邊防軍士兵正向鴨綠江對岸瞭望,此時聯合國軍戰線已抵至中朝邊境(Source:Wikipedia)

為了避免共產勢力持續向東南亞擴張,中華民國所控制的臺灣就是圍堵政策中第一島鏈的戰略要地,將中華民國打造為「自由中國」也有利於吸引東南亞華僑,避免他們親近中國,這些因素都提升了美國援助中華民國的意願。

1954 年,以美國為首的八個國家,仿照北大西洋公約組織的形式,成立了東南亞公約組織(Southeast Asia Treaty Organization,已於 1977 年解散),在東南亞建立區域聯防以遏止共產勢力擴張,加上之前簽訂的《美日安全保障條約》和《美韓共同防禦條約》,亞洲圍堵共產勢力的空隙只剩下臺灣海峽。

在國務卿杜勒斯訪問臺灣時,蔣介石提出了簽訂《中美共同防禦條約》的要求。1954 年 10 月,艾森豪同意與中華民國政府簽訂協防條約,最後雙方在 12 月 2 日簽訂了《中美共同防禦條約》,為美國的亞洲圍堵政策拼上最後一塊拼圖,也給了中華民國政府安全上的屏障。

杜勒斯(Source:Wikipedia)

中蘇間的共產主義路線之爭

1950 年代末期,中蘇之間的關係開始有所轉變。

赫魯雪夫主張共產陣營和資本主義世界應該和平共處,毛澤東卻抱持著不同的意見,主張共產陣營和資本主義世界的戰爭是不可避免的,共產陣營應該武裝起來進行鬥爭,莫斯科與北京兩邊路線之間的爭論開始浮上檯面。

1958 年 8 月,毛澤東找藉口和赫魯雪夫在北京會談,並在會談後發表聯合公報,指出中蘇「為爭取和平解決國際問題、維護世界和平而進行共同奮鬥的問題,進行了全面的討論,並且取得了完全一致的意見。」不過在兩人的會談中,其實並未談論到國際問題。三週後,中國砲擊金門,基於前面的聯合公報,國際社會都認為蘇聯應當知情,然而赫魯雪夫根本對此根本毫無頭緒,覺得蘇聯被中國擺了一道。

蘇聯反對人民公社運動和大躍進的立場,也是中蘇關係生變的原因之一。中蘇兩方在 1961 年 10 月蘇聯共產黨第二十二次代表大會上正式決裂,而後來 1962 年古巴導彈危機莫斯科單方面的行動、1962 年中國印度邊界問題時,蘇聯支持印度的事件也讓兩國之間關係更為惡化。1969 年時,兩國更是為了珍寶島而兩度爆發大規模武裝衝突。

眼見中國與蘇聯之間開始產生嫌隙,尼克森決定改善與中國的關係。

1971 年 7 月 15 日,尼克森宣布國家安全顧問季辛吉已經秘密訪問北京,並接受中共邀請將在 1972 年 5 月以前訪問中國。同年,聯合國大會通過 2758 號決議案:「恢復中華人民共和國的一切權利並立即把蔣介石的代表從它所非法佔據的席位上驅逐出去」。聯合國對中國政府的承認從中華民國政府轉移至 1949 年建立的中華人民共和國。

1950年,「中華人民共和國中央人民政府」代表伍修權(前排左一)應聯合國安理會輪值主席國邀請出席安理會朝鮮問題辯論,與「中國」(中華民國)代表當面對質(Source:Wikipedia)

1972 年 2 月,尼克森到中國訪問,在訪問的最後一天,尼克森與中國總理周恩來在上海發表聯合公報。在 1972 年由美國總統尼克森和中華人民共和國國務院總理周恩來所簽訂的《上海公報》當中,比較重要的是下列幾點:

  • 中美關係正常化符合所有國家的利益。
  • 中方反對「一中一臺」、「一個中國、兩個政府」、「兩個中國」、「臺灣獨立」與鼓吹「臺灣地位未定論」活動。
  • 美方認知海峽兩岸的中國人都認為只有一個中國,臺灣是中國的一部分,對這一立場不提出異議。

中華民國失去聯合國席次,加上《上海公報》發布以後,先後有許多友邦轉而承認中華人民共和國並與中華民國斷交,從 1970 年年初邦交國數量巔峰的 70 國,過了短短三年多,中華民國邦交國數量已經驟減到剩下不到 35 個。但過去長期給予中華民國大量援助的美國,仍然與其維持著外交關係。

中美正式交往,臺美暗送秋波

1973 年 5 月,美國與中華人民共和國互設聯絡辦事處。1974 年到 1977 年之間,美國國內外的政治因素使得美國不適合與中華人民共和國的關係正常化上有太多進展。1978 年,由於中國與得到蘇聯支持的越南衝突激烈化、阿富汗發生政變,親蘇派掌權、卡特簽署的巴拿馬運河條約得到國會批准,基於這些理由,卡特總統決定在年底以前完成關係正常化。

巴拿馬運河條約簽署後美國總統卡特及巴拿馬國民衛隊將軍握手(Source:Wikipedia)

另一方面,中華人民共和國也抱持著在 1978 年底完成建交的期待,因為鄧小平掌權,打算推動社會主義現代化建設,因而需要美方的資金和技術;而在國際政治上中國和鄰國蘇聯及越南交惡,因此也希望能和美國關係交好。經過談判以後,美國接受了中國的建交三原則,即美軍撤出臺灣、廢除《中美共同防禦條約》、中止官方關係。

雖然在販售武器給臺灣一事上雙方仍有歧見,但是中國願意讓步,先擱置問題留待以後解決。中美兩國在 1978 年 12 月 15 日上午宣布,中華人民共和國與美國將在 1979 年 1 月 1 日起正式建立大使級外交關係。不過,美國也承諾將和臺灣保持非官方往來。

在該公報中,美國承認「中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府」,美國承認中國的立場,即只有一個中國,臺灣是中國的一部分。在提及中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府時,英文是使用 “recognizes”,而討論到「臺灣是中國的一部分」時,英文卻是 “acknowledges”。雖然中文版《建交公報》同樣翻作承認,但是這兩個字詞的差異,卻充滿外交詞藻的藝術。

在英文裡,“acknowledge”(認知)的意思是我知道你的意思,但我不置可否;而 “recognize”(承認)的意思則是進一步對於立場表示同意以及認可。因此在《建交公報》中,美國承認了中華人民共和國政府作為中國唯一合法的政府,但是對於臺灣屬於中國這件事,僅僅採取了「認知」的立場。

《臺灣關係法》與雷根六項保證

在中美宣布建交以後,卡特政府向國會提交了一份國內法,規範美國與「臺灣人民」之間的法案與來往將繼續有效,並另外成立組織來維持上述關係。但是,因為這個法案過於草率,沒有對臺灣未來安全給予任何保障,加上美國國會對於卡特秘密和中國建交,未與國會磋商就擅自廢除與「臺灣」的條約感到不滿,因此草擬了一份修正案,最後在 4 月 10 日通過了《臺灣關係法》。

臺灣關係法一共有 18 條,其中比較重要的幾個條款是第二條中的:

  • 任何企圖以非和平方式來決定臺灣的前途之舉──包括使用經濟抵制及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切;
  • 提供防禦性武器給臺灣人民。

以及第三條中:

  • 為了推行本法第二條所明訂的政策,美國將使臺灣能夠獲得數量足以使其維持足夠的自衛能力的防衛物資及技術服務;
  • 指示總統如遇臺灣人民的安全或社會經濟制度遭受威脅,因而危及美國利益時,應迅速通知國會。總統和國會將依憲法程序,決定美國應付上述危險所應採取的適當行動。

再來是第四條:

  • 當美國法律中提及外國、外國政府或類似實體、或與之有關之時,這些字樣應包括臺灣在內,而且這些法律應對臺灣適用。

軍售的議題在「八一七公報」中再次處理,除了重申前面兩次公報的內容,關於軍售的部分:

美國政府聲明,它不尋求執行一項長期向臺灣出售武器的政策,它向臺灣出售的武器在性能和數量上將不超過中美建交後近幾年供應的水平,它準備逐步減少它對臺灣的武器出售,並經過一段時間導致最後的解決。在作這樣的聲明時,美國承認中國關於徹底解決這一問題的一貫立場。

雷根(Source:Wikipedia)

在簽署《八一七公報》的同時,雷根也給予了中華民國六項保證以安撫中華民國。在 2016 年時,原先雷根在 1982 年提出的六項保證,也透過眾議院與參議院先後通過決議案,將六項保證化作書面文字,並指出六項保證與《臺灣關係法》均為美臺關係的重要基石。2016 年,國會所通過的六項保證為:

  1. 美國不贊成對臺軍販售武器設定限期;
  2. 美國並不尋求為臺灣與中華人民共和國之間作調停;
  3. 美國也不會施加壓力要求臺灣與中華人民共和國談判;
  4. 美國對臺灣主權的長期立場沒有改變;
  5. 美國並無計劃修改《臺灣關係法》;
  6. 八一七公報的內容並不表示美國對臺售武之前會徵詢北京意見。

仍未明朗的三角關係

然而,國會所做出的共同決議案主要是表達國會立場,實際上並不具有強制性的法律效力。1972 年以後,隨著中國與美國關係逐漸改善,陸續形成的三公報一法(臺灣關係法)以及六項保證,就是目前奠定美中臺三角關係的基石,並且持續影響到今天。

近一兩年,美國國會又陸續通過《臺灣旅行法》(Taiwan Travel Act)、美國國防授權法亦允許美國軍艦停靠臺灣港口以及支持強化臺灣防禦力、中美貿易戰等議題浮現。臺美、中臺、美中這三角關係似乎又開始產生新的變化,因此未來美中臺關係之間會如何互動與發展,還有待持續觀察。

《中華民國斷交史》專題由法律白話文運動X故事合作推出。

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