林韋聿|歷史上關鍵的 1971 年,留下爭論至今的聯合國中國代表權疑問

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關於聯合國內的中國代表權之爭,一鬧就是 22 年。

事實上到了 1961 年 12 月,澳大利亞等五國就改提出另一項草案,援引《憲章》第 18 條的規定,任何改變中國代表之提案為一重要問題,這個議案在大會中通過。

而這個模式,也就是往後十年間,中華民國用以捍衛自身為中國代表的方式,雖然中華民國的中國代表權得以延續十年,不過這十年間也並非一帆風順,中華民國在國際社會上還是面臨了許多困境及挑戰…

中華民國的外交環境逐漸嚴峻

在 1964 年時,雖然因為蘇聯積欠會費,可能會喪失投票權,但為了實際運作上的需要,避免處理重大問題需要交付表決時會因為蘇聯的無法參與而有所影響,因此本次大會只有進行言詞辯論,涉及投票表決的議題都延期處理,正也因為如此,中華民國得以安然度過退守臺灣後,第一次會期間無須面臨中國代表權表決壓力的一年。

雖然聯合國內得以安然度過,但是對外關係上中華民國卻踢到了鐵板。

1963 年下半年,法國總統戴高樂安排密使牽線,與中華人民共和國展開破冰之旅,雙方在 1964 年 1 月 27 日發布建交聯合公報。中華民國本以為還有斡旋的機會,但即使經過連日抗議後,法國政府仍然決定與中華人民共和國建立外交關係。2 月 11 日凌晨,中華民國外交部長召見法國駐臺北大使館代辦薩萊德(Pierre Salade),宣布與法國斷絕外交關係。

戴高樂(Source:Wikipedia)

法國外交決策也連帶影響了其原來殖民地的外交動向,剛果、中非共和國、塞內加爾、達荷美、茅利塔尼亞等國都陸續和中華民國斷交,改承認中華人民共和國。而同年聯合國大會,也是開始實施重要問題案後,對於「恢復中華人民共和國之所有權利,並驅逐蔣介石各代表」第一次出現贊成票和反對票的票數一樣。

1966 年,義大利眼見中國代表權案在聯合國大會已經討論了 16 年之久,遲遲沒有確切結果,因此提出應該設立一個特別委員會,針對中國代表權研究並提出解決辦法。中華民國對此採取悲觀的立場,認為一旦義大利的研究委員會案通過了,勢必造成兩個中國的結果,而這不是中華民國樂見且可以接受的。

中華民國甚至不惜打算在研究委員會案通過時宣布退出聯合國大會,不過,義大利所提出的研究委員會案並未通過。第一次提案沒有通過的義大利並未因此打退堂鼓,又在連續的三年內提出了研究委員會案,但還是都沒有通過。後來義大利選擇與中共建交,從此不再提研究委員會案。

在重要問題案提出後的十年間,一直有賴美國在聯合國的影響力,以及中華民國不斷向友邦拉攏才得以維持代表權。

關鍵的 1971 年

雖然這十年間一直讓重要問題案通過,不過對於「恢復中華人民共和國權利,驅逐蔣介石代表的提案」贊成反對票數明顯消長。恢復中華人民共和國權利的提案,從 1961 年的 36:48,到 1965 年首度勢均力敵 47:47,到了 1970 年更是達到 51:49,贊成票首度高於反對票。若是下一屆大會重要問題案沒有通過,中華人民共和國的權利將會依循簡單多數決被恢復,而蔣介石代表將被聯合國驅逐。

雪上加霜的是在1970年聯合國大會期間,義大利和加拿大先後與中華民國斷交,改和中華人民共和國建交。在 1971 年,又先後有智利、科威特、喀麥隆等國與中華人民共和國建交,與中華民國終止外交關係。1970 年的投票結果,加上國際政治的變化,都讓 1971 年的中華民國的中國代表權之爭之路更加坎坷。

隨著 1969 年美國尼克森總統的上任,試圖改善與中華人民共和國政府的關係,對於聯合國中國代表權的看法,已經從 1960 年代早期的「阻擋中華人民共和國取得中國代表權」,默默轉向成「不排斥中華人民共和國入會,但又不希望排除中華民國代表」的態度。然而,無論是中華民國或是中華人民共和國,都堅持一個中國,因此這是個零和的局面。

1970 年聯合國大會票數消長敲響了重要問題案的警鐘,因此美國再次考慮推動之前被中華民國拒絕的「雙重代表案」。

1971 年 4 月 23 日,尼克森安排了私人特使──退休外交官墨菲(Robert Murphy)來臺和蔣介石晤談。墨菲轉達了白宮的訊息,評估年底的聯大上重要問題案將被否決,因此美方打算重提「雙重代表案」,一來依據會籍普遍化原則,展現誠意,而中華人民共和國也可能因為不接受兩個中國而拒絕入會。

墨菲(Source:Wikipedia)

如此一來,中華人民共和國未入會的責任就不在中華民國及美國身上了,而雙重代表案中會避免討論到安理會的席次,以免中華民國失去常任理事國的席次。雖然墨菲的循循善誘,但蔣介石還是表示重要問題案才應該是阻止中華人民共和國入會的主要工具,如果遇到挫敗了,中華民國將採取寧為玉碎,不為瓦全的立場。

兩個中國「雙重代表」勢在必行怎麼辦?

除了墨菲提出的簡單雙重代表案,在蔣墨會談之前,副助理國務卿卜朗(Winthrop G. Brown)也曾提到另外一個更複雜的雙重代表案,而兩者之間的差異在於後者是將安理會的席次讓與中華人民共和國。

新任駐美大使沈劍虹在到職前,曾先到東京和日本政界交流,並確立中華民國的立場:即便後來中華人民共和國沒有入會,但雙重代表案的提出,還是會對中華民國造成實質的損害,如果有損中華民國在聯合國席位的方案,中華民國絕對無法容忍。日本外務省國連局則提出了一個新想法,將阿爾巴尼亞等國向來的提案分成兩段:以簡單多數決接受中共入會,而驅逐中華民國則視作重要問題,需要絕對多數的支持。這個提案被稱作「變化的重要問題」(Important Question Variation)案。

1971 年 7 月,在季辛吉秘密訪問完北京以後,尼克森宣布將於隔年訪問中國大陸,隨後關於美國在聯合國大會中中國代表權的提案也逐漸確立,美國將採用「雙重代表案」,只求保中華民國的大會席次,而對於安理會席次,並沒有多作說明。對此,行政院副院長蔣經國表示中華民國政府無法同意失去安理會席次,雙方尚未取得共識。

季辛吉與毛澤東(Source:Wikipedia)

同年 7 月 30 日,羅吉斯向沈劍虹和劉鍇簡報了美國對中國代表權政策的結論,以變化的重要問題為主要策略,雙重代表則是次要的方案,至於安理會席次,將採取默認的立場,交由多數會員國決定。8 月 2 日,美國國務院發布美國對聯合國中國代表權政策,提及支持給中華人民共和國席次,但反對排斥中華民國或是剝奪其席次,而安理會席次將交由聯合國當時的 127 個會員國決定。

1971 年 8 月 3 日,中華民國駐聯合國常任代表劉鍇和美國駐聯合國代表布希(George Bush)會面,得到了美國草擬的「變化的重要問題」草案和「雙重代表」草案。劉鍇向國內回報時,提出應該先優先表決雙重代表案的看法,如果重要問題案先表決並得到通過,其他國家可能會以為中華民國席位得以保全而投棄權,反而讓阿爾巴尼亞恢復中共權利的提案通過三分之二。

反之,如果雙重代表案先通過,阿爾巴尼亞的提案自然失敗,否則,在表決阿爾巴尼亞的提案時,部分國家可能會因為支持雙重代表而棄權,造成阿爾巴尼亞的提案先行通過的窘境。雖然如此,中華民國還是相當猶豫,並未直接採納劉鍇已經得到美國支持的策略。

阿爾巴尼亞國旗(Source:Wikipedia)

中華民國之所以無法下定決心,推動由雙重代表案優先表決,主要是因為過去相當有效的重要問題案已經成功擋下阿爾巴尼亞的提案十年,雖然這次變化的重要問題案是指驅逐中華民國代表,但因為中華人民共和國已經宣布只要中華民國還在,將不會進入聯合國,所以最後都指向同一個結果──將中華人民共和國阻絕於聯合國大會之外。

另外一個原因則是,後來美國決定採用了複雜的雙重代表而非簡單的雙重代表權,這表示中華民國將失去安理會席次而僅保留大會席次,因此希望能推動變化的重要問題,在「自己不被驅逐,而中華人民共和國不入會」的情況下,實質地否決雙重代表案。中華人民共和國得知美國的決定後,開始強力批判美國,反對任何主張兩個中國的做法。

從此改變中華民國地位的聯大 2758 號決議案

1971 年 9 月初,羅吉斯正式通知周書楷,美國已經決定採取複雜的雙重代表案,因為在連署雙重代表案時,許多國家都指出安理會席次的問題需要解決,而為了尋求各國支持雙重代表案,勢必得選擇採用複雜的雙重代表案。

9 月 18 日,總統府秘書長黃少谷電告周書楷中國代表問題處理原則,提到:如果複雜雙重代表案和變化的重要問題案通過無望,而阿爾巴尼亞提案通過將成定局時,應該斷然主動退會,避免受辱。9 月 27 日,周書楷發給外交部一份給中華民國駐外使館的拉票準則:爭取變化的重要問題優先表決並使其通過,而複雜的雙重代表案暫不提出,視大會情勢再定步驟。

然而,長年以來中華民國憑藉著人數優勢,從早期的緩議案到後來以重要問題來提高門檻來限制阿爾巴尼亞案的通過,已經被許多國家視為一個程序性的杯葛,中華民國並沒有意識到其他國家對此手段的反感。雖然實質內容不太一樣,但使用了類似的模式,同樣被視作拒絕面對現實、缺乏誠意的做法,因此有些國家不願支持變化的重要問題案。

到了 1971 年 10 月 18 日,聯合國大會正式開始討論中國代表權。關於中國代表權決議草案一共有 7 件,另有一件沙烏地阿拉伯所提出的修正案。

經討論以後,依照議案順序,應該會先表決由阿爾巴尼亞提出的案子,美國則提議援引慣例先表決「剝奪中華民國在聯合國代表權為重要問題」。美國的動議以 61 票贊成,53 票反對,15 票棄權通過先表決重要問題案,然而「剝奪中華民國在聯合國代表權為重要問題」的案子卻以 55 票贊成、59 票反對、15 票棄權未能通過。美國的代表布希連忙提出臨時動議,要求將阿爾巴尼亞提案分段表決,但也以 51 票贊成、61 票反對、16 票棄權而未通過。

眼見局勢如此,接下來就要表決阿爾巴尼亞的提案了。此時周書楷連忙要求以程序問題發言,在臺上宣讀「中華民國退出聯合國」的聲明,並在宣讀完後率團步出會場。

阿爾巴尼亞的提案交付表決後,以 76 票贊成、35 票反對、17 票棄權順利通過,成為聯合國大會 2758 號決議案。而議案順序排在後面的中國代表權案也因為阿爾巴尼亞案的通過,在主席的裁示下無須交付表決(其中也包括美國主導的複雜的雙重代表案)。隨著 2758 號決議案的通過,爭執長達 22 年的聯合國中國代表權之爭就此畫下句點。

中國代表權的問題解決了,那「臺灣」呢?

不過,1971 年的聯大 2758 號決議並未解決所有與中國相關的問題,或者應該說「『中國』與臺灣之間的關係」。中國在國際社會上的代表權雖然確定了,「代表範圍」卻「不包括臺灣在內」。2007 年,前聯合國秘書長潘基文(Ban Ki Moon)曾引述 2758 號決議,表示「聯合國視臺灣為中華人民共和國的一部分」。然而,以美國為首的部分國家對這個說法卻抱持著疑義,他們認為:聯大的 2758 號決議並未提及中國對臺灣擁有主權。

潘基文(Source:Wikipedia)

最後,潘基文承認他有關「臺灣是中國的一部分」的公開發言「太過分(go too far)」,並保證未來聯合國提及臺灣時,不再使用「臺灣是中國的一部分」一詞。換句話說,當年的 2758 號決議雖然恢復了中華人民共和國的權利並承認其為唯一的中國合法代表,也將蔣介石代表從它非法佔據的席位上驅逐出去,但同時也留下了至今尚未解決的臺灣問題。

《中華民國斷交史》專題由法律白話文運動X故事合作推出。


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