吳子毅|直轄市的警察局長,應該由中央還是地方首長來選?

公法與人權/法律白話文小學堂
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彼時剛升大一,早八的憲法課上,我坐在教室的後半部,盡情打瞌睡,老師的聲音當作背景音,特別安眠。睡到一半突然被旁邊的同學叫醒,說老師點我問問題,但連問題是什麼,其實都沒清楚。很不好意思地請老師再說一次問題,老師問:「你覺得,直轄市的警察局長,應該由中央還是地方首長來選?」

以當時素樸甚至稱不上法感的直覺,自己的首長自己選,選個最了解地方事務的人不是很正常又合理嗎?於是就直接回答:「地方首長」,沒想到老師突然嚴肅的說:「你覺得真的是這樣嗎?」,我一時傻住,想說這還有其他答案嗎?就再次回答「地方首長!」,老師又問:「真的嗎?!」,我就不知哪來的勇氣堅定的說:「對!」老師就沒再回了。

這個片段成為我大一憲法課中印象最深刻的一幕,不過後來也沒有特別去找答案,但「直轄市的警察局長,應該由中央還是地方首長來選?」卻一直懸在心裡(多年後,老師終於寫了文章明確表示其見解【註1】)。

過了幾年,開始準備研究所考試,才發現,原來直轄市的警察局長在法律上不是直接讓首長來選的啊?為何如此?有什麼理由嗎?感覺有些地方毛毛的。毛毛的地方在哪?讓我從頭說給你聽。

你知道什麼是地方自治嗎?

地方自治、地方自治,人人會說,但這到底是什麼?從學理上我們可以給他一個定義,即:「地方自治為特定地區領域內之人民,以自我負責之方式,規範及處理地方事務。由權力分立的角度係指垂直的權力劃分。組織形式上,係指存在於國家以下的其他主體。實質意涵則係,地方自治團體於憲法和法律的保障範圍內,以其自己之責任,執行地方社會上的所有事務。 」。

在這一長串的複雜猶如密碼的定義中,我們可以抓幾個關鍵字「特定地區領域內」、「自我負責」、「主體」、「地方事務」,以這幾個關鍵字組合,地方自治白話來說就是,由一個區域內的一群人集合在一起成立一個組織,並處理這個區域內的事務,處理事務的成敗,由這個組織自己承擔。

舉例來說,我們可能與家人、朋友同居(未必共財),在這個共同居住的空間中,需要有個統一的規則,如此每個人在這個空間中才會過得舒服。但在各自居住的房間中,當然是實際居住的人最了解自己的需求,所以可以做自己的擺設,要求別人不可以帶食物進來,沒有洗澡不可能坐在床上等等。地方自治亦是如此,由不同地方自治團體完成自己的事務比較能兼顧各地區人民不同利益與需求。

那麼,為了達成地方自治的目的,當然也要賦予地方自治團體一定權限。當年憲法老師問的問題,即涉及地方人事權。賦予地方自治團體人事權,是為了讓地方自治團體有權利選任、考試、升遷、考核、罷免相關人員,滿足執行任務需要,而且可以針對人力問題自己作成決定。

如果從這法理來看,當年我的回答並沒有錯,直轄市的警察局長,當然是要由市長來選!不過不能忽略的是,那個「共同居住空間的統一規則」,也就是憲法及中央法規的規範。接下來會有一連串的法條,看到條文會頭暈嘔吐感到不舒服的讀者,可以休息一下再回來看。

地方自治的關鍵準則是?

憲法第107條至第128條對於中央與地方之權限及地方制度定有相關規定,而憲法增修條文第9條則取代其中若干條文,然就涉及直轄市的憲法第118條:「直轄市之自治,以法律定之。」並未被取代。

因此,依照憲法第118條規定,直轄市之自治須以法律規範。為了實現直轄市之自治,立法者定有地方制度法,該法第1條第1項即規定:「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」。

直轄市之人事權規定於地方制度法第55條,其中第2項規定:「直轄市政府置秘書長一人,由市長依公務人員任用法任免;其一級單位主管或所屬一級機關首長除主計、人事、警察及政風之主管或首長,依專屬人事管理法律任免外,其餘職務均比照簡任第十三職等,由市長任免之。」

可以看到,直轄市長可以任免一級單位主管或所屬一級機關首長,但主計、人事、警察及政風之主管或首長依專屬人事管理法律任免,這就是毛毛的地方。到底什麼是「依專屬人事管理法律任免」勒?

這種「依專屬人事管理法律任免」的設計,又被稱為人事中央一條鞭制,特定公務人員依其專屬人事與管理法律規範,其所服務的機關首長僅為兼管長官,在中央政府則另有長官。

就警察而言,所謂「專屬人事管理法律」係指警察人員人事條例,依該條例第21條規定:「警察職務之遴任權限,劃分如左:一、警監職務,由內政部遴任或報請行政院遴任。二、警正、警佐職務,由內政部遴任或交由直轄市政府遴任。」,第9條規定:「警察人員由內政部管理,或交由直轄市政府管理。」

結語

依照全國警察機關陞遷序列表,直轄市政府警察局長為警監一階,因此係由內政部遴任或報請行政院遴任,直轄市市長頂多僅有管理之權限。考慮到上述規範,我當年的回答就是錯的,直轄市的警察局長,直轄市市長沒有選任的權限。

在法理與規範間,存在著差距,這個差距是可以被容忍的嗎?如果問問當年大一的我,答案則「至為灼然」此一問題,也留給各位讀者一同思考了。

【註1】程明修,地方自治人事權之探討,收於:陳清秀、蔡志方主編,地方自治法,第261頁至第282頁。

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