曹婕|當美國軍艦從容航進「中國領海」:從《國際法》視角,談談它們到底在爭什麼?

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作者:曹婕/東吳大學法律系國際法研究生

11月26日,川習會舉辦前,美國軍艦「錢斯洛斯維爾」號(USS Chancellorsville)以航行自由的名義,駛入目前由中國所控制的西沙群島鄰近海域內。中國認為美國軍艦在未經其允許之下,便擅自進入西沙群島領海範圍內,已違反中國的法律和相關的國際法,並且嚴重侵犯中國的主權。美國及英國在今年也都曾以自由航行的名義駛入西沙群島12浬海域內。

讀者一定覺得很奇怪,海洋如此浩瀚無際,為什麼國家時常要為了航行問題大動肝火、暴跳如雷?雙方就不能相互禮讓一下嗎?難道船長不是想要怎麼開船就可以怎麼開船嗎?難道在海上開船和在平面道路上開車、騎摩托車一樣也有交通規則存在?

沒錯!目前國際上有一部《聯合國海洋法公約》(United Nations Convention on the Law of the Sea)。

這部被號稱為海洋法憲章的國際公約是在1982年4月30日通過,同年的12月10日開放簽署,並在1994年11月16日正式生效,截至目前為止共有167個會員國、同時歐盟也是這個公約的會員。台灣不是聯合國的會員國之一,因此無法簽屬此公約;有趣的是美國至今仍未加入此公約。

在我們把焦點放回一個國家的軍艦可否在其他國家的領海內航行之前,我們可以先了解一下聯合國海洋法公約是如何劃分浩瀚的海洋。根據此公約,沿海國可以主張不超過12浬的領海、24浬的鄰接區、200浬的專屬經濟區,而在專屬經濟區以外的海域我們稱為公海。

領海是沿海國家可以行使主權的地方;鄰接區的功能是沿海國行使海關、財政、移民和衛生管制的範圍,意即沿海國若發現在此區域有走私的船舶、偷渡嫌疑人,即可行使管轄權,不用等到船舶駛近領海時才進行,鄰接區可以說是領海的一個緩衝區;專屬經濟海域則是沿海國在此區域內擁有專屬的經濟利益,我們稱之為主權權利。

沿岸國有權在屬於它的專屬經濟海域內依據聯合國海洋法公約第56條進行開發或利用的活動,例如:捕魚、石油探勘、人工島嶼建造、海洋保育等等,其他國家的船舶(包含軍艦)可以在此區域內航行,但是在沒有沿海國家的同意之下不可以偷跑來進行開發與利用,應當要顧及沿海國的權利;公海則是屬於共有物,也就是說任何國家都不可以將公海占為己有,公海不屬於世界上任何一個國家所有。

海洋法公約將海洋畫上了4條虛擬的線,但這些虛擬的線是人類自己界定的,海中的生物並不會知道自己游到了哪國的領海、專屬經濟海域或是公海,對海中生物來說海洋是沒有界線的。可是這些在海上看不到的虛擬線卻影響到在海洋上的主角──船舶。

沿海國是否容許其他國家的船舶在其領海內航行?

根據聯合國海洋法公約第17條的規定:「所有國家,不論為沿海國或內陸國,其船舶(All ships均享有無害通過領海的權利。」意思也就是,沿海國須容忍其他國家的船舶在其領海內航行,這個給予第三國的航行自由,我們稱之為無害通過權。

船舶在沿海國的領海內行駛時,有幾個事項需要注意: 應繼續不停(continuous)和迅速進行(expeditious)通過;若是潛水艇和潛水器,則必須浮出水面並展示旗幟(船舶的國籍)。此外,若船舶在沿海國的領海內起降飛機、發射軍事裝置、捕魚、干擾沿海國通訊系統等活動,就不屬於無害通過,因為這些行為被認為是會損害沿海國的和平、良好秩序與安全,因此在領海內是被禁止的。

然而,海洋法公約第17條所指涉的船舶是否有包含軍艦呢?還是僅只有商船?

讀者可能會覺得有差嗎?!不都是船?!想像一下你/妳住在一棟有騎樓的房子,一直以來只有一般的路人會經過,但今天突然有群臉戴黑色面紗、配戴刀槍的特種軍隊經過你/妳家騎樓,此時在客廳追劇的你/妳是否會突然感到不安還是會氣定神閒地繼續追劇?

當沿海國領海內有其他國家的軍艦通過時,國家一樣也會出現上面兩種反應。就目前國際社會上來看,各國大多認可商船在領海內享有無害通過權,因為商船較不具有軍事性的威脅。而目前各國關於一國的軍艦在沿海國的領海內是否享有無害通過權則較具爭議性。

在1950年代時,英國海軍時常在位於希臘和阿爾巴尼亞的科孚海峽(Corfu Channel)進行水雷偵測。科孚海峽是連接亞得里亞海及愛爾尼亞海的水道,其寬度十分狹窄,而大部分的水域都分屬於這希臘和阿爾巴尼亞的領海。

雖然英國海軍在科孚海峽內掃雷十分成功,但阿爾巴尼亞對於英國海軍時常進入他的領海內感到相當不滿意,阿爾巴尼亞更會出動砲火攻擊英國海軍。阿爾巴尼亞認為他有權規範航行至其領海內的他國軍艦,但英國則認為其有權在沿海國的領海內行使無害通過權,無須經過阿爾巴尼亞的同意。

1949年國際法院認為科孚海峽是連接兩個公海的國際船隻通行的水道(當時尚未有專屬經濟區的法律概念,海洋的劃分不是領海就是公海),而在此種用於國際航行的海峽內所航行的軍艦享有無害通過權。然而,國際法院並未明確指出在沿海國領海內航行的軍艦是否也享有無害通過權。

而在冷戰時期,世界上以美國及蘇聯為首的兩個霸權國家就曾在1989年雙方聯合聲明(1989 USA-USSR Joint Statement on the Uniform Interpretation of Rules of International Law Governing Innocent Passage)中闡明:所有的船舶含軍艦,不須經過事前的通知或同意,船舶即可在領海內享有無害通過權。然而此聲明僅拘束美國與蘇聯兩個國家,並不拘束其他國家。

一國的軍艦在沿海國領海內行使無害通過權時,是否須要事前通知沿海國、經沿海國許可或無須通知沿海國即可行使,目前各國在此部分的實踐上仍有所不同。例如:我國的領海及鄰接區法第7條規定外國軍用船舶在通過我國領海時應先行告知,與我國規定相同的國家有芬蘭、瑞典、南韓、越南等國;反之,認為無須事前通知沿海國,外國軍艦即可在沿海國的領海內享有無害通過權的國家有英國、澳洲、荷蘭、德國等國。

美國和中國的立場又是什麼呢?

美國認為在領海內行使無害通過權的外國船舶包含軍艦無庸置疑。而中國則認為根據其於1992年所制定的中國領海及毗連區法第6條規定,外國軍用船舶進入中華人民共和國領海,須經中華人民共和國政府批准。

換句話說,美國認為其軍艦無須經過中國的同意,便可以在中國領海內行使軍艦的無害通過權。但中國則認為,美國的軍艦在沒有經過其批准同意下,就擅闖其領海,除了已經違反中國的法律規定,更是嚴重侵害到中國的主權。

此次事件不單純只有一國的軍艦是否在沿海國的領海內享有無害通過權的問題。事情的背後更牽涉到中國根據九段線主張其擁有南海島礁的主權以及對南海海域享有歷史性權利。然而,中國始終不接受2016年南海仲裁庭否定其根據九段線所主張的歷史性權利,也因此我們時常可以看到美國、英國等海權國家常以航行自由的名義不斷地在南海上挑戰中國對於海洋權利的過度主張。

一國的軍艦在沿海國的領海內是否享有無害通過權,不僅是海權國家在戰略上的需求,裡頭尚牽涉到沿海國的國家安全利益因素存在。兩者之間的平衡點也成為了許多國家在此議題上的差異性。

 

圖片來源:https://reurl.cc/gGynL

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