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李柏翰|國際公務系統制度化一世紀,看見全球治理中的無名英雄

2019年國際社會風起雲湧,但今年也標誌了制度化的國際公務體系(civil service system)正式引入人類社會一世紀。怎麼說呢?這種特殊職業首次建立於1919年的巴黎和會——又稱凡爾賽和平會議(Versailles Peace Conference)——以及隨後於1920年1月建立的國際聯盟(League of Nations)。

為何突然想到這件事?聯合國大會前幾天(4月24日)才在「多邊主義與外交促進和平國際日」(International Day of Multilateralism and Diplomacy for Peace)盛大慶祝了這件事。各國齊聚一堂,檢討近年來國際組織對國際發展與區域安全的影響與限制,更討論了國際公務體系與公務員在全球治理中扮演的重要角色。

國際公務員的存在,讓各國不能再只出一張嘴

國際公務員與相關行政系統經常隱身於重大國際新聞背後,就像所有國際談判中的藏鏡人一樣,除了研究人員會因為常與他們接觸而對他們感興趣外,許多時候他們連新聞採訪都付之闕如。但三月一則衣索比亞航空公司墜機空難的新聞,其中有21名聯合國工作人員喪生,才讓人注意到這群被忽略已久的無名英雄。

事實上,可以想見的是,如果沒有這群人的協助——諸如提醒各國議程、議事規則與相關國際法義務、處理一般行政業務、舉行外交會晤、公開會議記錄等——不只大大小小的國際組織無法完成日常行程,就連各國政府、外交人員也可能亂了套,甚至會對彼此產生許多誤解,而對國際和平與法治造成潛在威脅。

一百年前,在國際聯盟成立之初,各國與會的代表們難得地取得了一項共識:在全球治理中,一個獨立自主的公務系統之存在,對國際合作機制的運作而言是極具關鍵意義,否則就像一個國家沒有行政機關一樣,法律難以執行、政治意志難以落實,也會使得國際社會的成員們只剩下一張嘴。

換句話說,國際公務員們效忠的是國際組織,遵循的是相關組織章程,因此各國皆有法律義務維持他們身份的自主性與獨立性,也因此他們享有與國際組織一樣的豁免權及外交特權,而毋須聽命於其國籍國(nationality state)的約束或命令【註一】。但這些人的「可問責性」也反倒成了當代一大法律難題。

從特魯蒙德到哈馬紹,國際公務員獨立性至上

協助起草《國際聯盟盟約》(Covenant of the League of Nations)的英籍外交官特魯蒙德(Eric Drummond),也是首位國際聯盟秘書長(在職期間1919 -1933年),在倡議「獨立的國際公務員」這件事上扮演了重要的角色。當時他為了說服各國改掉對國際組織工作人員政治干涉的壞習慣,花了很大力氣

但是是要到瑞典籍第一任聯合國秘書長哈馬紹(Dag Hammarskjöld,在職期間1953-1961年)積極遊說,才確立了獨立性與中立性兩大原則,後來也被各國承認為國際法的一部分。正好借力於1949年國際法院作出的《關於聯合國雇用人員服務期間所受損害賠償諮詢意見》,讓相關法理得以被確認與實踐。

1961年哈馬紹當時要去剛果參加停火談判,不幸於恩多拉(Ndola)空難身亡,但他和當時的聯合國秘書處針對國際公務員法制所做的許多貢獻,對今天的聯合國內部與世界上大部分國際組織留下了深遠的影響,尤其當時他們所面對的國際情勢或比今日更加嚴竣,比如冷戰、非洲國家獨立運動、南北對立等。

在當時解殖風潮四起,第三世界不甘受制於美蘇勢力,聯合國秘書處在主權平等、民族自決等議題上表現堅定立場,這點可從各項聯合國決議草案談判記錄觀察而出。雖然大部分決議要等到冷戰快結束時才通過,但哈馬紹等人相信這才是真正效忠《聯合國憲章》(Charter of the United Nations)的國際公務員精神。

全球治理的無名英雄,效忠國際社會的工作者

從國際聯盟到聯合國,從特魯蒙德到哈馬紹,你可能還聽過前世界衛生組織總幹事布倫特蘭德(Gro Harlem Brundtland)、前聯合國秘書長安南(Kofi Annan),國際法院和各類國際法庭的法官、檢察官,還有許多各式各樣的工作人員,就像大大小小螺絲一樣,默默地影響著全球性的談判與決策

所幸國際組織工作條件還不錯——這點要歸工於國際勞工組織,以及聯合國大會於1974年建立的國際公務委員會(International Civil Service Commission)——不然實在很難想像這群國際公務員集體罷工。實際上,這十幾年也不乏檢討相關勞動條件、職業安全的聲音,而這也時常出現在各國際組織大會的議程中。

在正式外交受阻的困境中,台灣在國際社會中或許孤掌難鳴,但這些偌大的組織機器需要大量人力的支持,其中其實不乏台灣人的身影,也經常是非正式外交活動重要的環節。在國際公務體系制度化一世紀後的今天,或許可以剛好是我們開始關心這些人、這些事的起點——要跟世界接軌,瞭解藏鏡人也很關鍵。

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【註一】其實國際公務員的「自主性」受國籍國影響的醜聞也不時傳出。比如在聯合國內擔任高級諮議的荷蘭籍Eveline Herfkens,2008年就被爆出同時領有聯合國薪資以及來自荷蘭政府的財務補助。雖然這顯然違反了聯合國內部的規定,但荷蘭政府一開始聲稱,這對荷蘭在UN中的戰略立場是有益的,而Herfkens本人則表示不知道有這項規定。

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