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王鼎棫|懸在天平兩端的言論自由與民主保障

四月七號言論自由日的時候,總統蔡英文曾這樣表示:「這兩天因為有收購臉書粉絲專頁,或者是金錢利誘,培養特定主張的網紅的宣傳,引起社會惶惶不安。沒有錯,臺灣言論自由的邊界正在被侵蝕,社會的信任紐帶正在瓦解,假訊息正給臺灣的民主和自由帶來嚴峻的挑戰。」

「自由從來就不是理所當然,它可能遭受威脅,更有可能倒退。所以必要的時候,我們必須要挺身而出,勇敢的捍衛自由。利用臺灣的言論自由,侵蝕我們所擁有的自由,這種事情我沒有辦法接受,我相信臺灣人民也都不能接受。我做總統會堅守立場,為民主奮鬥、戰到底。」

這樣的「奮戰到底」論引發批評,如楊照所述:「說有些言論是被外力收買的,說有些言論在傷害台灣,我們的總統意思是我們現在有太多言論自由了?所以接下來要做應該做的,是限縮言論自由,不准這些她認定被外力收買、會傷害台灣的言論自由發聲嗎?要『全力捍衛言論自由』沒有別的方法,就只能是尊重這個社會上所有人想說的話,想表達的態度。」

在各抒己見的前提下,這次不妨就讓我們用法律的觀點,也就是透過現行法─「應然面」的角度,好好作個判斷?於是,就讓我們回顧言論自由的意義還有常見的誤解,並緊接思考言論是否能夠管制?甚至用案例來探討管制的界限在哪邊?

言論自由的意義

廣義來說,言論自由意味著我們擁有透過說話、著作、新聞報導或集會遊行等方式,表達想法於外的空間。保障暢所欲言的目的在於,表達本身除了有實現自我、溝通意見的功能之外,更可透過意見的交換,滿足人民知的權利,並透過這樣的交換,進而形成輿論,促進各種政治及社會議題順利進行的種種效果,毋寧是維持民主多元社會正常發展所不可或缺的機制(參見司法院釋字第509689號)。

而在網路論壇常見謬誤像是:這是某人的言論,你如果批評他/她的想法,就是對其言論自由的侵害。舉「兩岸統一」與「滾回中國」這樣互衝的說法為例,顯而易見地,「滾回中國」一詞並沒有直接禁止提倡統一者的言論;統一論者很難隔著螢幕就會立馬心生恐懼,舌頭更不會馬上打結。

更重要的是,言論自由的功能之一,既然希望透過意見的交換,滿足人民知的權利,並進而形成輿論,促進各種公共事務順利進行。因此,主張「我有我的言論自由,所以你不可以批評我」的說法是絕無道理;換言之,一昧拒絕批評,毋寧阻斷公共事務的交流,妨礙彼此在議題上進行論理攻防,甚至是多元價值觀的相互妥協。

常聽到百分百的言論自由,我們是否能限制言論自由?

可以。簡單來說,就是立基言論自由與公共利益間的權衡。也就是說,當二者發生衝突之際,並非以二擇一的零和模式解決,而應依具體個案的狀況,採取利益衡量的精神判斷。

以司法院釋字第509號為例,大法官就明示:為保護個人名譽、隱私等法益及維護「公共利益」,國家仍得對言論自由作適當的限制。甚至,司法院釋字第623號當中,大法官更提到:言論自由雖受憲法保障,但那並非絕對不受任何管制,立法者在符合憲法第23條比例原則的前提下,就可經由法律明確規定,給予適當限制。

像是為防制、消弭兒少性交易的事件發生,法律就相關廣告言論所為的隔絕措施,就是一種為了兒少身心發展等重大公益,所採取的必要手段。

精準來說,這樣權衡公/私益的觀察角度,正是運用了所謂「比例原則」的概念。其蘊含的思考步驟就是:先思考限制手段的目的是否正當,是否蘊含一定公益,緊接思考限制手段是否能達成限制目的,再來觀察所有能達成目的的限制手段之中,我們是否選擇了侵害最小的那一個,最後要注意因限制所增進的公益,是否確實優先於所限制的私益,避免輕重失衡。

案例思考:可否限制「爭議」言論內容?

過往,最著名的就是用「集會遊行法」禁止「主張共產主義或分裂國土」的行徑。大法官也在司法院釋字445號中明白指出:在一開始申請集會、遊行的時候,主管機關若只是因為申請人有推動此主張的想法,卻對社會秩序、公共利益毫無「明顯而立即危害」的事實,就不予許可或逕行撤銷許可,則無異僅因主張共產主義或分裂國土,即禁止集會遊行,乃過度干預集會遊行參與者表達政治意見的自由,而違反了憲法第23條所定的比例原則。

對照德國,也曾立法限制納粹思想(夠爭議了吧)。簡言之,德國刑法第130條第4項規定[1],禁止人民以破壞受害者尊嚴的方式,公然作成頌揚納粹的言論(有沒有很眼熟,例如支持武統?)。

前條德國刑法處罰「贊成、頌揚、辯護納粹暴虐統治」的言論,無疑是對特定言論內容的限制,然而德國聯邦憲法法院在2009年的Wunsiedel判決中,卻表達合憲的立場,法院到底做了什麼「權衡」?簡言之,與前面大法官解釋相似,都著眼於言論是否確實煽動聽者的想法,進而重大影響社會秩序。

首先,究竟是出於何種公益,而有限制的需求?法院表示:納粹政府在1933到1945年間的暴虐統治,構成當今世人對德意志聯邦共和國的負面認同,在這樣的歷史脈絡下,德國對納粹的暴虐統治始終都免脫不了一定的歷史責任,所以,德國憲法秩序中可說是內建「棄絕納粹不法政權」的基本預設,從而有機會得以正當化國家對特定言論觀點的限制。

然而,如果只是思想氛圍和人民的安全感受到影響,尚且不足以證成言論限制的正當性,因為自由議論的空間,是對抗危險思想和極權意識型態的最有效武器,而單純由言論交換所引發的負面情緒,也是自由國家中政治文化下的常態衝突。

不過,法院倒是明確肯認,言論有時具有透過煽動情緒及激化違法行為等外部現實的效果。所以針對言論內容的限制,若非純然出自對言論內容的反對,而是為了防範法益的侵害,則有其正當性。

Wunsiedel判決進一步指出,基於納粹暴虐統治的歷史背景,法院例外接受立法者對於贊成、頌揚、辯護納粹政權等特定言論,其可能激起對立、引發犯罪等公益危害的預測。綜上所述,法院認為德國刑法第130第4項的規定已經在言論自由和公共和平保障之間,進行了合宜的權衡,所以並不違憲。

總的來說,爭議言論的主張如果只是讓部分聽眾少了些安全感,或多了些不悅感,並未對民主體制產生較明顯而立即的危害,依照我國大法官及前述德國判決的說法,可能比較沒有介入的正當性。

面對爭議言論與人們的心態,大西洋另一端的美國Holmes前大法官也看得很透:當人們堅信自己所說的是正確的,想要鎮壓不同的意見是很合於邏輯的。而危機狀態時所衍生的集體恐慌心態,不免放大了人民對國家安全受到威脅的想像,因此對言論內容的管制審查,是不能輕易放棄的。

只不過,這樣限制是否合理的判斷和結論是浮動的,是會隨時光與政局演進而調整的;這取決於爭議言論的散佈範圍,也取決我國社會與民主的分化程度,絕對不會只有一個永恆固定的答案。

就臺灣的歷史背景與現況來說,對面的中共長久以來不斷高聲武力犯臺,且不斷培養在地協力者,這樣極端言論透過四面八方入侵,且持續分化我們的社會對於國族與民主認同的想像,所以對爭議言論所生影響的判斷,不免將處於滾動式的修正。

案例思考:假新聞管制

新聞自由作為言論自由呈現的一種變形與衍生,所以就讓我們直接探討對其限制的正當性與權衡。

大法官早在司法院釋字第364號中,闡述如何是否應管制廣播電視之際,即以「廣播電視無遠弗界,對於社會具有廣大而深遠之影響」爲理由,推導出「享有傳播自由者,應基於自律觀念善盡其社會責任,不得有濫用自由情事」等限制基礎。

而在後續的司法院釋字第613號中,大法官接著從民主政治的運作原理,闡述通訊傳播媒體之「公共功能」,深化立法者應積極管制媒體之義務,其表示:通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台,在自由民主憲政國家,具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力的機關,及監督贏取執政權,意欲影響國家的政黨等之功能。所以為了維護這樣的「公共功能」,政府即有在合乎比例原則的權衡精神下,進行合理管制的權限。

也就是說,現代政府事務眾多,必須由專門的代議士來代替廣大人民作成複雜決策。因此,如何在每次選舉的中間,讓人民能用填滿日常生活之外的剩餘精力,發現政府是否作出重大錯誤決策,即需透過新聞媒體協助,讓公共政策的溝通與辯論,能夠立基於多元資訊與觀點作成。為了貫徹這項目標,不讓新聞媒體壟斷這樣的平台亂帶風向,造成外部的各種損失,避免水能載舟、亦能覆舟的遺憾,政府即有運用管制,以調和人民與媒體間利益衝突的必要。

然而對照歷年「無國界記者」的報告可知:全球獨立媒體的生存日益陷入陰影,在各國意識形態及國家宣傳機制下,媒體自由備受打壓。當然,除了政府,「大型財團」收購媒體的行為也箝制了言論自由。這樣的管制我們自然戒慎恐懼。

在此起彼落的事件中,可見政權對揭其瘡疤的媒體就是無法友善,並懂得運用缺乏信任、妨礙公務或國家安全等雲端口號,迴避評斷並遮掩其限制目的,我們該如何照破?

這可對照電影《郵報:密戰》所涉背景,建立在美國越戰失利,民心思變,政府高舉國家安全大旗,拼命阻擋媒體曝光戰情失利的黑歷史上。因此,我們該反思的是:為何當年美國聯邦最高法院,在身處戰情危急之際,仍能不疾不徐捍衛新聞自由?

判決裡分出勝負的地方,正是「舉證責任」。法院認為,國家一定要證明:報導將對美國政局產生「急迫且不能回復」的影響不可,否則就不能限制文件的系列報導。

換句話說,由於美國憲法增修條文高度保障言論、出版及新聞自由,所以只要政府發動封殺,也就是事前限制,進了法院,就會被「推定違憲」,除非政府能充分證明「限制報導的正當性」。這樣的舉證負擔,某程度上也展現多數意見,對新聞自由充分保障的態度,而該案Black大法官更在意見書表示:

「憲法增修條文第一條裡,制憲先賢之所以制定表現自由這樣的保障,正期盼它能在我們民主社會中扮演重要角色。亦即,媒體乃服務人民,並非政府。政府對媒體的審查若能廢除(abolished),媒體自由評斷(censure)政府的功能才能永久貫徹…而媒體至高無上的責任就是避免政府上下蒙蔽人民,將其送至遙遠國土,而死於異鄉的疾病或砲擊。在我看來,與其說他們將因勇敢報導而受到譴責(condemnation),不如說紐約時報、華盛頓郵報或其他報紙都應因為效勞制憲先賢所言明的要求,而被稱頌(commended)。亦即,揭露了政府導致越戰的一切作為,這些報紙令人尊敬且正確地,做了制憲先賢所期盼、相信的事。」

兩權相害取其輕,一方面我們不允許媒體事業惡意提供錯誤資訊,讓公民無法接近完整資訊,進而破壞政策的充分討論,讓公共監督機制形同虛設,二方面我們也不該允許用漫無邊際的公務順行或國家安全,輕易地封殺新聞自由,戕害民眾認知,並進而蠶食民主的運作。

同場加映:被遺忘的接近使用媒體權

所謂的接近使用媒體權,如大法官在司法院釋字第364號解釋理由書所稱:指一般民眾得依一定條件,要求傳播媒體提供版面或時間,許其行使表達意見之權利而言,以促進媒體報導或評論之確實、公正。」

若適時能讓被錯誤報導或評論的民眾,接近媒體,取得一定反駁時間,比起對假新聞的管制,也許對媒體來說,也是一個不直接動到報導方向,卻能減緩報導不真實性與評論意見偏頗的機制,因此與主管機關可能的處罰相比,「接近使用媒體權」應也是一個不可被忽略的管制手段。

言論自由絕非無限上綱,也不應處於風中殘燭

言論自由並非無敵王牌,在假新聞或分化意識流竄的今日,意見群體極化的問题,愈發強烈,而有正視管制必要性的需求。換言之,依照政局的發展,不排除得依照憲法比例原則的精神,取得重新調整言論自由市場失靈的正當性,譬如限制特定爭議言論的主張,或強制不同的意見間於媒體上開啟對話等機制。

因為民主的政治過程之所以可貴,是讓人民有機會面對不同立場的人們,透過真誠的溝通,超越自己侷限的眼界與立場,面對共同體的未來,共同思考「共善」之所在;而各種不同利益與價值,即有可能在政治意識的形成過程中,不斷改變與重塑。

前面我們試著爬梳言論自由的意義,及限制正當性的檢視步驟,也試著從不同案例,提出相對立場的想法,嘗試讓讀者多反覆思辨,言論的可貴及調和的必要。

流轉在不可切割的兩岸歷史,分分合合的國內派系,詭譎多變的國際局勢,大法官與國外裁判給了一些思考方向,讓我們在世界和平那天到來前,有辦法在「避免民主失靈」和「避免過度箝制言論」這兩個載浮載沉的議題之間掙扎,所以常聽人言:台灣真是公法學寶庫。

參考文件

【朱家安不要偷懶了】哲學家:言論自由沒有禁止別人批評你
https://news.readmoo.com/2014/12/08/kris_6/

賴天恆/從「滾回中國」談言論自由
https://opinion.udn.com/opinion/story/6685/1475241

蘇慧婕(2016),第三帝國陰影下的言論自由保障:論德國聯邦憲法法院在政治極右言論案件中的立場演變,臺大法學論叢,第45卷第2期,簡要版請參:
https://www.ea.sinica.edu.tw/Content_Forum_Page.aspx?pid=16&uid=63&cid=31

許家馨(2011),什麼樣的民主?什麼樣的新聞自由?-從民主理論視野分析美國新聞自由法制,政大法學評論,第 124 期

王鼎棫|簽還是不簽?─《美國隊長》的困境談比例原則對公權力的制衡
https://plainlaw.me/2016/05/30/proportionality/

王鼎棫|「郵報:密戰」戰什麼?——為了戳破政府謊言而戰
https://plainlaw.me/2018/03/31/%E9%83%B5%E5%A0%B1%E5%AF%86%E6%88%B0%E6%88%B0%E4%BB%80%E9%BA%BC/


[1] 參考學者蘇慧婕(於參考文件一文)之翻譯,同條第四項規定:公然或在集會中贊成、頌揚或辯護國家社會主義暴虐統治,從而以侵害受難者尊嚴之方式破壞公共和平者,處三年以下有期徒刑,且得併科罰金。

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