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李濬勳|國際法下,國家「履行的意義」

2019年伊波拉病毒在非洲剛果民主共和國再次爆發,剛果是個開發中國家,國內並沒有什麼醫療資源,因此疾病一傳開便一發不可收拾。然而剛果是世界衛生組織會員國,同時也是國際衛生條例(International Health Regulation)締約國,依據該條例第5、6條的規定,剛果有監測國內傳染病狀況,並在疾病爆發的24小時內向WHO通報相關發展。

試想,如果剛果沒有能力監控伊波拉病毒,進而導致伊波拉在非洲大爆發,此時我們能怪罪於剛果怠於履行國際義務嗎?一個國家有意願加入國際條約,但卻礙於科技能力沒辦法履行國際義務,這個時候我們應該如何處斷呢?如果硬是將違反國際法的帽子扣在剛果身上,這樣真的有辦法落實疾病管理的目的嗎?

國際法的特性

法律的存在主要為了維持適當的秩序並保護相關權利、利益。國內法因為有政府作為監督機制,有上對下的公權力關係,而有辦法「執行」或要求當事人「履行」,因此在國內法上我們看到的都是「違反什麼規定」會有什麼樣的「處罰」或是「效果」。但是這樣的情況卻與國際法不太一樣。國際法的面向多元、種類繁複,也因此所延伸出來的國際法規範面貌各有不同。今天,我們來談談國際社會怎麼確保國際法能被有效地「履行」或「執行」。

在開始說明之前,必須要先提到一個很重要的差別:國際法與國內法不同,並沒有一個中央集權機構、沒有中央立法機構、沒有中央執行機構;因此國際法的執行,端看各國的意願,或國際社會的壓力讓國家不得不遵守國際法。

事實上,在國際法發展數百年來,原先的國際法與國內法一樣,都是著重在「不遵守義務」就會招致一定的「效果」。例如,國家若沒有遵守「禁止使用武力」的義務,就可能要對其所破壞的事物負起損害賠償責任。這樣的規定,我們稱為「制裁」。

這樣的規定是最常見的國際法,再舉個例子來說,WTO之下國家有調降關稅的義務,但國家若沒有盡到調降關稅義務時,那麼其他國家可以透過爭端解決機制的授權,對違法的國家進行貿易制裁。也就是說,可以在其他貨品上調高關稅做為衡平之用。

然而,因為國際社會沒有中央集權機構來做違法行為的制裁或監督,所以不履行義務也沒有受到處罰的情況也還是有的。雖然比例上來說只是少數,但國際社會也漸漸注意這個問題。

制裁違法的國家真的有用嗎?

然而在若干情況下,有時我們硬是將違法的制裁扣在違法的國家上,並不會讓法律因此達成目的。例如上述的剛果因為沒能力通報且控制伊波拉病病毒的蔓延,我們卻因此將違法的責任加諸在它身上,這樣並無法真的達成全球疾病管理的目的。因此近來國際法的新發展是透過「鼓勵」的方式取代裁制,讓締約國更有能力履行條約義務。

學者Edith Brown Weiss將國家履行國際法的原因分成「動機」(incentive)及「能力」(capacity)進行討論:

  • 國家若有動機以及能力的話就會履行國際法;
  • 若有動機卻沒能力則無法執行國際法義務;
  • 無動機但有能力的國家也不會履行國際法義務;
  • 沒動機也沒有能力的國家自然也就不會履行國際法了。

在這樣四種分類的情況下,Weiss教授提出了「產生動機」以及「增加能力」兩種方式,來提升國家履行國際法的情況。當然在她的主張中,兩者是可以相輔相成、互相補充的,而非互斥的關係。也因此,她整理出除了制裁以外的三種增進國家遵守國際法的方式:分別是陽光措施(sunshine approach)、提供資源以及機制監督(institutional measures)。

制裁以外,其他促進國家履行國際法的方式

首先是陽光措施,也可以稱之為「透明化」。簡單來說,就是將公約的資訊、各國狀況全都公儲於世,讓其他締約國、非締約國都有取得資訊的方法。這樣的方式可以讓公約的運作更公開、更無腐敗的疑慮,也因此締約國之間的履約意願也會提高,而非締約國也可能因此願意加入條約。

例如1974年的 《赫爾辛基保護波羅的海環境公約》、1996年的《保護地中海陸源污染議定書》、1980年的《雅典議定書》以及1992年的《保護東北大西洋海洋環境公約》,都要求國家必須要將履行公約的報告定期提交給公約機構,並且公開交換資訊給其他締約國。

這樣的義務機制,也讓國家履行公約義務的狀況更為落實,並且也讓締約國們更能在履行方式以及履行目的之間採取更有效率的方式。然而,要落實這樣的報告機制需要大量的科學技術以及人力資源,並非所有國家都有辦法達成這樣的報告義務。因此,如何提供資源讓締約方能落實義務,也是一項重點。

第二,關於「提供資源」產生國家履約動機。國際法發展至今,許多國際法律規定都與科技息息相關,尤其是公共衛生和環境保護兩大領域,這兩者幾乎是根據科學證據的發展、進而立法。也因此,科學證據只要稍有改變,就會導致國際法的修改。

例如《保護臭氧層蒙特婁議定書》,目的在防止臭氧層進一步被破懷,因此在規定上會員國同意將若干對臭氧層有害的氣體禁止,或逐漸減少排放,氟氯碳化物(CFC)就是最好的例子。然而在締約之後,科學證據有進展,也因此締約國大會對該議定書提出許多修正,無論是有害氣體的增加或減排數量之修正等等。

衛生法與環境法最主要的義務是要求國家提供年度「報告」,報告該國家的履約情況及相關問題之檢討。但其實遇到要提供報告時,許多開發中國家是沒有能力做環境科學報告或疾病防治報告的。因此,這個時候若有其他國家可以提供相關資源、科技或教育等協助的話,那麼這些國家便有可能得以履行條約義務。同時,提供技術也可以讓「有意願履行」但「沒有能力履行」的國家有履約能力。

最後是「機制監督」。機制監督在環境法公約之下相當常見,主要是透過成立一個機構,來監督國家義務的履行,而國家也有提供年度履約報告的義務,兩者互相搭配才有辦法落實這個機制。而在這個機制之下,監督機構也可能提出建議、糾正或提供協助,要求締約方積極落實公約義務。

例如《京都議定書》中便有規定要減排國家提供年度減排報告;相同地,《蒙特婁議定書》中也有類似機制,監督國家除去破壞臭氧層物質的進度,許多人權公約也有類似規定,要將年度人權狀況提交給該公約的秘書處或是監督機構,如《公民與政治權利盟約》便是適例。

必須注意的是,這四種加強履約的方式都是相輔相成的,各自都無法自成一格而獨立存在。舉例來說,有監督機制但卻沒有透明化措施,或只有制裁但卻不協助締約國獲得足夠資源履行義務,這些措施若只是單獨存在都會顯得不足、甚至會減損國家履約的意願。

試想,若是像剛果有意願但卻沒能力控制疫情的爆發,國際社會卻只在乎剛果違反義務沒有適時回報疫情、不管剛果沒有醫療設備或是否正處於內戰,要求剛果受到違法的裁制,這樣真的對疫情防治或國際衛生有幫助嗎?

與時俱進的國際法社會

新近的國際法與傳統的國際法不同,由於大量依賴科學證據之故,許多國家相形之下並沒有能力履行公約,就算加入了國際公約,也彷彿沒有加入,因為根本沒有能力履行條約。也因此,在這樣的情況下,國際法履行的監督便要跳脫傳統的想法,不能再想著「制裁」國家違反義務,而是要透過「鼓勵」國家,產生加入條約的意願或是履行條約的能力。

「制裁」在特定的國際法領域之內,有時反而會適得其反,可能會使得國家卻步。同時,傳統的「爭端解決機制」在這些法律領域之內也可能沒這麼重要。雖然條約都一定會設置爭端解決機制,或要求締約國有義務提交國際法院解決爭端,然而真正將之付諸實施的國際卻不多,也因此我們鮮少看到國際爭端解決機制處理國際環境(如果不看與投資相關的環境爭端的話),如《蒙特婁議定書》的母法1985年的《維也納保護臭氧層公約》之下便設有爭端解決機制,但從來沒被使用過。

從而,隨著科技的進步,國際法也在演進。由於科學不確定性的關係,任何科學證據都有可能在未來被推翻,但這並不代表相關的國際法規範立於空泛的基礎之上。法律如同科學都是基於人類社會的發展之上,當有新設備和技術,科學便可能會產出新的數據、新的方法;相同地,法律也是如此,人類只是在發展的過程中找到適合自己生存的機制與手段。

除了輔助履行之外,當今國際法面對著另一個課題,例如當地民眾教育不足、假新聞散播快速等,這些也都將影響全球衛生或環境保護等國際法議題。例如今年在剛果再度爆發的伊波拉竟演變成當地民眾不相信伊波拉為真,進而導致發生攻擊WHO醫護人員,或染病人員不打疫苗等事件。因此如何落實在地教育可能也將是全球環境衛生所將面臨到的新課題。

參考資料

  • Edith Brown Weiss, Daniel Barstow Magraw, Stephen C. McCaffrey, Stephanie Tai & A. Dan Tarlock, International Law for the Environment (2016)
  • Yoshifumi Tanaka, The International Law of the Sea (2015).
  • Lawrence Gostin, Global health Law (2015).
  • Daniel Farber & Cinnamon Carlarne, Climate Change Law (2018).
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