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莊佳叡|對抗的是貧窮還是窮人?淺談社會救助法的促進工作規範

莊佳叡/執業律師、社會工作師考試及格

我們或多或少聽過這樣的說法:「為何那群人好手好腳的不去工作?」、「政府給一堆補助只會讓那群人更慵懶、更不想去工作!」在這樣的想法下,如果要討論貧窮與法律的互動,社會救助法是一個不錯的目標。

社會救助法中,諸如貧窮線的訂定、收入及資產的計算、有無工作能力的認定或者協助脫貧的措施等等,向來都是討論重點,這些法律規範也反映著我國對於「貧窮」乃至於「貧窮者」的看法。至於社會救助法中對於申請扶助者是否有工作能力的認定標準,還有對應的法律效果,大致可分為下列三種情形(本法第5條之1、第5條之3及第15條參照):

  1. 經認定無工作能力者,於符合其他條件時,予以扶助。
  2. 經認定有工作能力但未就業者,依基本工資設算其收入以判斷是否符合扶助資格。
  3. 經認定有工作能力、但未就業、且不願接受就業服務者,或接受後不願工作者,不予扶助。

上述這些規定,作為「促進工作的種種規範」(註1)正是本文想要處理的焦點。

「那群不工作的人」值得國家幫助嗎? 

從立法歷史來看,於1963年發布的「臺灣省社會救助調查辦法」即有促進工作的相關規定;至1980年社會救助法正式通過時,也明文加入所謂促進工作規範(註2);其後於1997年、2010年及2015年修正社會救助法時,則陸續納入更多就業輔助服務以及緩衝機制。

就此觀之,促進工作規範在我國社會救助法中其實早已鑿痕深刻(註3)。

從立法目的來看,社會救助法對於工作能力要件之所以如此重視,其中一個理由就是因為社會救助法採取了「分類救濟」的原則,將貧窮人民區分為「值得救濟」與「不值得救濟」的人,而「工作能力之有無」正是其中一項分類標準,藉此作為國家財政的節流閥,並對於人民展開道德控制。

有一種窮叫做「工作貧窮」

以福利資格對於人民進行道德控制,或許也歪打正著了涂爾幹(Émile Durkheim)提出的概念:「貧窮本身就是一種道德抑制力的來源。」,而這種以「工作道德(Work Ethic)」或「工作換取福利(Workfare)」作為控制貧窮風險的手段,並不限於我國的救助制度。

以美國為例,該國在救助政策上強調「工作道德」,政府除了對申請者進行資產調查(Means Testing)外,也十分重視人民是否確實努力工作以脫離福利。然而,美國學者也經常指出:以工作福利身分就業的人,不僅通常從事勞動條件惡劣的工作,且常因其福利身分的緣故,並不能享有一般受雇者在就業法制下應有的保護,像是最低度的勞動衛生安全條件等等。

再以德國為例,德國於2002年提出了「哈次改革法案」(Hartz Law),其中第四部哈次法(Hartz IV)的改革,為德國的勞動市場及社會福利制度投下一枚震撼彈。德國學者認為,第四部哈次法雖然降低了失業率,卻造就了更多「工作貧窮者(Working Poor)」,像是「一歐元工作(One-Euro Job)」的非典型就業市場 ,反而使部分德國人民—尤其是女性、移民—長期處於低薪環境之中。另外,本法案也加深了國民對社會福利的依賴,甚至可能成為社會福利支出不降反升的原因之一。

回到我國,學者犀利指出:社會救助法的「促進工作規範」,其實具有「雙重規制」的特色。首先,此類規定事前逕行對「具備工作能力者」,以基本工資設算虛擬所得,讓部分申請者的資產高於貧窮線之外,進而無從領取給付;其次,此類規定針對「有工作能力但不工作或不接受就業輔導」的人,也能事後光明正大拒絕繼續提供給付。這樣雙重規制的意義在於,人民必須先證明自己窮盡一切所能後,依然無法養活自己,才能請求政府微施薄恩。

暫且不論社會救助法是否該繼續存有這種「雷霆雨露,莫非皇恩」的施捨心態,由於受到全球化經濟及結構性失業等因素影響,現今社會中,即便申請扶助者有工作能力且有就業意願,未必能取得適足的工作機會,故本法有關促進工作的規範,可能間接排除人民於福利體系之外。而且延續前述全球經濟結構的討論,目前的勞動市場普遍存在低薪工作,此種非典型就業市場的擴張,使得人們即使「有工作」或「有數份工作」都不見得能換取足以維持基本生活的收入。

換句話說,如果我們在考量人民應有的基本生活水準時,除計算金錢收入外,更參考先進國家作法,將社會參與、文化參與等維持人性尊嚴生活的因素納入,我國恐怕將有更多人民處於人性尊嚴殘缺不堪的困境之中。總之,既然擁有工作已經不能保證脫離貧窮,社會救助法有關促進工作等規範,似乎有另為縝密討論的必要。

不工作只領扶助不行嗎?

我國憲法所保障的工作權,其內涵包括人民有工作或不工作的自由,以及國家不得強迫人民選擇何種工作的自由,如果國家選擇侵害人民不工作的權利,則必須符合憲法第23條比例原則的規定。

學者認為,社會救助法之所以定有促進工作規範,究其目的,無非係因國家給付行政措施涉及有限資源之分配,此類規範目的就是要避免有限的社會資源遭致浮濫使用。而在手段上,國家設算基本工資為虛擬所得,並將之納入家戶總收入的計算,且由國家提供就業輔導機制協助領取扶助者脫離福利,似乎也難以認為此等手段過於嚴苛,進而超出比例原則的要求。

不過,本文認為,社會救助法第15條第4項前段「不願接受第一項之(按:就業)服務措施,或接受後不願工作者,直轄市、縣(市)主管機關不予扶助」的規定,在不予扶助之餘,是否可能使有需求的人民落於社會救助體系之外,進而違反國家保障人民最低生存生活水平的責任?因此,在立法論上或可參考學者建議,考量是否設置「維持給付但逐步降低給付比例」等緩衝措施之規定。

另外,隨著我國邁入高齡化社會,長期照顧責任也蔓延於社會各個階層。此際,對於這些為了照顧身心障礙或罹患特定病症而不能自理生活的親屬,進而無法工作的主要照顧者,現行社會救助法的認定範圍是否過窄(社會救助法第5條之3第1項第4款參照)?得否放寬審查要件?也應一併考量。

對抗貧窮還是對抗窮人?法律如何具體實踐政策?

國家以各類政策作為施政的經緯,以立法與行政作為手段來達成政策目標。然而,我國政策的發展,往往形成一種矛盾的擺盪:政府既希望藉著新自由主義的市場競爭來發展經濟,又希望擴展福利政策以尋求廣泛的政治支持,使得我國各類政策呈現一種「選前挺窮人,選後挺富人」的現象。

前述的福利政策,其政策目標應在於調和國家社會中資源分配不均之現象。而社會救助法作為貧窮政策的根本大法,則體現了國家對待貧窮線以下人民的基本態度。早期的社會救助法有意無意地訂入道德規制色彩,且對於福利的給付總是小心翼翼,毋寧是以「避免福利濫用」來為對於貧窮者的歧視擦脂抹粉,同時也體現了早期貧窮者所背負的社會標籤:好逸惡勞、不知反省、不求進步等。

時至今日,相信越來越多人能理解並體會「貧窮並非完全歸因於個人」這個概念,無論是結構性的產業轉變或是全球性的經濟衝擊,國家社會中實在有太多個人無從掌控的貧窮因素,可是我們的社會救助法依然只告訴你:你會窮,是因為你自己不努力工作。

社會救助法即將邁入第40個年頭,部分規範卻仍讓人感到防窮如防賊,我們似乎總是在意著部分濫用制度的特殊案例,並可能因噎廢食地深化了福利資格的審查密度,不禁令人省思,我們所努力對抗的,究竟是貧窮,還是窮人?我們所欲實踐的生活水準,又被法律實踐了多少?

註1:這個稱呼並非常見的學術名詞或法律用語,僅是在本文中筆者為了行文之便而用以統稱相關規範。

註2:例如1980年社會救助法第10條規定:「合於第六條規定之生活扶助戶中,有工作能力者,省(市)、縣(市)政府主管機關應予技能訓練、就業輔導、創業輔導或以工代賑等方式,輔助其自立;凡不願受訓或接受輔導或經受訓輔導而不願工作者,不予扶助」,此一規定在1997年修法時移列至第15條,並保留至今。

註3:從體系位階來看,早期社會救助法對於有無工作能力之審核要件並沒有明文規定在母法中,而是訂於舊社會救助法施行細則第9條,因此遭致批評有子法逾越母法之嫌,於是在2005年修正社會救助法時,便將舊社會救助法施行細則第9條之規定移列並增訂為社會救助法第5條之3,當時立法理由直截了當地說明:「為確立工作能力審核之法源依據」。由立法過程來觀察促進工作規範的位階變化,我們可以體認到有無工作能力作為申請扶助之審查要件具有多麼重要的地位。

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