蔡孟翰｜看得到你卻碰不到你？談外交人員的豁免權

蔡孟翰｜看得到你卻碰不到你？談外交人員的豁免權

上月初，有媒體報導指出，英國駐香港總領事館一名港籍鄭姓職員，於 8 月 8 日因公前往中國深圳參加會議，原訂同日搭高鐵返回香港，但期間卻與家人失聯；同月10 日，香港入境處向其家屬表示，鄭男於中國遭到行政拘留，拘留原因及地點不詳。（ 豁免權 ）

同月 24 日有消息指出，鄭男已獲釋並返家休息，而深圳公安機關則對外表示，鄭男因嫖妓而違反《中華人民共和國治安管理處罰法》，被處以行政拘留 15 日處罰，並因行政拘留期滿，已如期釋放，公安機關依法保障鄭男在行政拘留期間的各項合法權益，鄭男亦對於自己的違法事實坦承不諱。
 
此事件的真相為何，目前尚未有明確結論，由於近日香港送中條例的爭議尚在延燒，更使民眾們對此事件產生更多聯想與討論。然而，就以上的基礎，或許可以從部分角度，來探討其中相關的法律問題。

先來談談「豁免」吧！

原則上，一個國家在自己的領土上擁有絕對的主權，因此國家當然可以對境內的人事物進行統治、管理（即所謂的「行使管轄權」）。但或許大家多多少少也都聽過所謂的「外交豁免權」──若身為外交人員，似乎在其他國家不用被當地法律制裁。

其實所謂「外交豁免權」（Diplomatic immunity）指的是：一個國家無法對其境內的他國外交代表，行使管轄權。例如 A 國的外交代表甲在 B 國犯罪， B 國政府無法用 B 國的法律處罰甲。而這個權利在國際法下的專有名詞為「豁免」（Legal immunity）。白話一點的說，就是「原本管得到的事務，因為被管的對象有特殊身份，因此就管不到了。」

那麼，為什麼會有「豁免」這樣的權利存在呢？

其實豁免的基礎，是來自於「國家之間主權平等」──大家平起平坐，沒有一個國家可以去管制另外一個國家。而外交代表正是國家的代表，因此同理，任何國家不能去管制其他國家的外交代表。外交使館也是如此，使館代表國家的財產，不能任意侵犯，這也是為什麼我們在好萊塢電影中，常看到主角被當地「壞壞的政府」追殺，但一切只要逃進「美國大使館」就沒事、安全了。
 
豁免是長達幾百年來，普遍的國際法原則，而聯合國在 1961 年通過《維也納外交關係公約》、 1963 年通過《維也納領事關係公約》、 1969 年通過《特種使節公約》、 2004 年再通過《關於國家及其財產管轄豁免公約》，都是針對各種型態的國家豁免所設計的條約。

目前常見可以享有豁免權的，包括外國國家元首、外交領事人員、外國政府的財產、外國政府的船隻或航空器、外國軍隊、國際組織和它的工作人員等等，豁免的保障，也幾乎被世界各國都遵守實踐著。

為什麼要有豁免呢？

有人會問：那豁免，不就等同於「放縱他國外交代表，可以在我們的國家胡作非為，卻依舊逍遙法外嗎？」

首先，「外交豁免」並不代表「無罪」──若外交人員在他國觸犯當地法律，回國後通常仍要接受本國司法機關的調查，並且依據本國的法律處置。

此外，會派外交代表到其他國家的基礎，往往是基於兩國之間有正式邦交、或關係友好，因此代表國家的外交代表還是會有「潔身自愛」的種種規範守則，以免破壞兩國間的交誼。

那麼，外交人員可以主張豁免的法理依據是什麼呢？早期的理論是採所謂的「治外法權」（extraterritoriality）概念。相信不少人聽到這個名詞，都會想到小時候歷史課本常念到，清末與西方列強簽訂的不平等條約中，有一項是：「外國人在中國境內犯法，無法受到大清政府的處罰」吧！治外法權的基礎，是認為外交人員的所在是母國的領土延伸，即便身在他國，因此他國自然無法對外交人員母國的「領土」行使管轄權。

不過此理論，幾乎已經被當今國際法學界所揚棄（移動領土的說法會造成不同國家領土的重疊，較不合理）。當今學界普遍較為接受的說法是：基於外交代表的執行職務需要，為了避免受到其他國家的限制和干涉，才能有效完成工作，因此需要給予管轄的豁免。從《維也納領事關係公約》的前言中，也可以得到相同說明：

「確認此等特權與豁免之目的不在於給予個人以利益，而在於確保代表國家之使館能有效執行職務……」
 
基於上述的豁免理論，當今國際社會普遍所認同的，是「限制豁免主義」，而非「絕對豁免主義」：豁免只限制在「公（權力）行為」的情況下，而不及於私法的商業行為；再者，外交代表能主張豁免的事項，以執行公務職權範圍內的行為為限。因此，外交代表肚子餓了去路邊攤買一碗麵吃，一定還是要付錢的，無法用豁免主張可以吃霸王餐。

因此，一般外交代表可以主張豁免權利的範圍，包括了行政和司法管轄（含刑事和部分民事和行政法律）。另一方面，豁免也是可以放棄的，例如一國主動同意放棄豁免權的行使，以國家的身份在他國的法院進行訴訟程序。

回到本次的事件，有什麼可以討論的呢？

先說明一下，「外交官」和「領事人員」、「大使館」和「領事館」，還是有點不一樣喔！外交事務比較著重在兩國政府之間的政治事務往來，而領事部分則是著重於處理自己國民在其他國家國內有關商業、經濟、文化等的事務。
 
依《維也納領事關係公約》規定，國家不可以侵犯境內的領事官員人身自由或任何尊嚴，也應該保障他們不被其他人侵犯。本次新聞事件中，英國領事館的鄭姓職員可能不是領事官員，不過仍是屬於「領館雇員」；依照公約，他因為執行領事職務而實施之行為，應該不受當地國家的司法或行政機關管轄。
 
不過討論到這裡，我們或許可以發現：首先，鄭男是英國「駐港」領事館的員工，而不是「駐中國」領事館的員工；此外，前往中國是否基於「行使公務」進而有豁免權可以主張？或許新聞的資訊，還不足以讓我們做更明確的結論。
 
雖然本文藉此新聞，主要在介紹國際法下的豁免，但值得順帶一提的是，本件在其他資訊還不充分的前提下，也可以討論關於「強迫消失」的情況：也就是即便政府有正當法律理由逮捕、剝奪任何人（不論是否有外交人員的身份）的自由，都不能隱瞞被逮補人的情況或下落，而應該有正當程序讓外界知悉，並保護被消失人的法律權利。

關於這點，我們下回再來專文討論吧！