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先天不良又後天失調的監察院,廢了它?

圖片作者與來源:weichen_kh

一直以來,監察院始終是中華民國最高層級的機關之一,立憲者賦予它整飭吏治及防霉除弊的監督角色,至今超過 90 年。但這項孫文獨步全球的發明,卻長年身陷功能不彰的困境,進而面臨附贅懸疣的質疑。

 

2020 年 6 月,蔡英文總統提出之監察院長及副院長任命案引發輿論強烈衝擊,監察院是否應直接廢院也成為討論焦點。2021年,民進黨中央執行委員會通過黨版修憲案,確立廢除考試院及監察院的修憲方向,最大在野黨國民黨的態度,將會成為監察院存廢的關鍵。監察院是否廢除的重大決定,似乎已經是箭在弦上。

其實監察院本來也是國會

1905 年,孫文在《民報》上闡揚民族、民權、民生的「三民主義」,主張推翻大清君主專制,並建立中華民國。受到西方思潮與個人經歷的影響,他在民權主義的基礎下提出一套「權能區分」理論,主張人民要有權,政府則要有能,並進一步發展出「五權憲法」,跟主流的三權分立不同,孫文認為:

 

「我們現在要集合中外的精華,防止一切的流弊,便要採用外國的行政權、立法權、司法權,加入中國的考試權和監察權,連成一個很好的完壁,造成一個五權分立的政府。像這樣的政府,才是世界上最完全、最良善的政府。」

 

孫文認為西方將監察權交由立法機關行使,導致議會往往藉此挾持行政機關形成「議會專制」,因此他參考中國御史諫官制,將監察權從立法權獨立出來。換句話說,在孫文的構想裡,監察院與立法院共享議會地位,並各自分擔不同的任務。司法院大法官釋字第 76 號即曾指出:

 

「我國憲法係依據 孫中山先生之遺教而制定,於國民大會外並建立五院,與三權分立制度本難比擬。國民大會代表全國國民行使政權,立法院為國家最高立法機關,監察院為國家最高監察機關,均由人民直接間接選舉之代表或委員所組成…就憲法上之地位及職權之性質而言,應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會」

先天不良而後天失調的監察院,該何去何從?

中華民國政府遷台後,為了維持對整個中國的「法統」,國民大會、立法院及監察院始終沒有改選,僅分別辦理過數次的增額選舉,作為民意代表卻對事實上治理的台、澎、金、馬長期處在代表性不足的狀態下,因而被譏諷為「萬年國會」,更引發後來的「野百合學運」。


1991 年,國民大會全面改選,隔年,改選後的國大代表召開第一次臨時會,決議通過中華民國憲法第二次增修,將監察委員的選舉方式改為由總統提名,國民大會同意,並將人事同意權歸給國民大會行使,監察院自此不再具有民意機關的性質,也因此失去了民意代表特有的言論免責權及不受逮捕特權。


2000 年第六次修憲,國民大會因為前次修憲的自肥爭議,人事同意權被移給立法院行使,司法、考試及監察三院正副院長的人事案,因此改由總統提名、立法院同意的方式決定。隨著國民大會在第七次修憲廢除,立法院成為唯一國會,中華民國因此確立了一院制國會的體制。

 

也就是說,戒嚴期間的監察院雖然具有國會性質,但是黨國統治下的政治現實讓它無法發揮應有的效能;而解嚴之後,監察院很快就因為修憲而失去了國會身分,許多權力也不斷被拔除,可說是先天不良而後天失調。

 

如今,監察院既然不再是國會的一部分,憑什麼行使本來屬於國會的權力,進一步導致立法權被削弱?五權分立又真的可行嗎?這些問題不斷引發朝野對於憲政秩序的想像與辯論,也讓監察院存廢的戰火一路延燒迄今,始終沒有停歇。

爭議一:監察院拿走了本應屬於立法院的調查權?

立法院作為我國的國會,其中一個重要的工作就是透過質詢官員來監督政府,而要落實監督之責,必須針對行政事務有調查權限,如果立法委員無法完整調查相關事證,有如巧婦難為無米之炊,質詢無法發揮實際效用。


1993年,當時擔任立法委員的陳水扁及洪奇昌認為,監察院在修憲後即然不再是國會,監察委員的身分應該從民意代表轉變成公務人員,監察權的運作也會跟著成為「公務體系的內部監督」,在沒有言論免責權及不受逮捕特權保護的情況下,難以期待監察委員會能夠充分監督行政機關,因此監察院的憲法權限也應該做相對應的調整。


洪奇昌認為,監察院的調查權及監察權都應該回歸立法院來行使,實踐國會「外部監督」。陳水扁則主張監察院可繼續享有監察權,但調查權是國會本於立法權當然具備且必要的輔助性權力,對於立法委員完成修法、預算議決、行政監督及人事同意等職權有其重要,因此調查權應回歸立法院行使。


同年,司法院大法官做成釋字第 325 號認為,憲法關於監察院調查權的規定既然沒有修改,調查權就應該專屬監察院行使,至於立法院為了順利行使職權,則可以質詢相關人士,或是調閱相關文件。換句話說,大法官仍然認為調查權原則上屬於監察院的權力,而立法院能夠行使的權力,只有「文件調閱權」。


與其他民主發達國家的相比, 1999 年通過的《立法院職權行使法》,雖然將質詢、委員會公聽會及文件調閱權納入其中,但缺少「聽證權」與「藐視國會的處罰」等,可以看出我國立法院調查權限確實相對薄弱。

 

到了 2004 年,因為當年總統大選爆發「319槍擊案」,進而引發憲政爭議,司法院大法官做成的釋字第 585 號改變見解,認為立法院的調查權不應限於文件調閱,而應包括要求人民或政府官員到場陳述證言或表示意見,只是相關程序應由法律明定,然而立法院卻一直沒有通過相對應的法律,導致這項權力無法落實。


這樣看起來,大法官既然已經肯定立法院及監察院兩院都能行使調查權,如今立法院調查權不彰的問題,似乎是立法院自己不能完備立法所導致,而與監察院的存在無關?有人確實是這樣認為,但也有人持不同的想法,像是現任司法院長許宗力就認為,兩院共享調查權的結果,可能會讓一件事同時被立法院跟監察院調查,不僅浪費國家資源,也使被調查者疲於奔命,來回接受兩院的調查。


更重要的是,如果兩院的調查結果或作成的決定互相矛盾,那到底應該以誰為準?人民又應該相信哪一院,進而判斷政府的政治責任?因此如今既然監察院不在享有國會地位,卻又持續讓監察院行使本質上該有國會行使的調查權,

爭議二:監察院缺乏制裁權,是沒有牙齒的老虎

從國會中獨立出監察院,也導致監察院始終面臨功能不彰的疑慮,因為監察院不具備足夠的立法措施,例如立法、修法、預算或人事同意權,來制衡其他憲法機關。

 

監察院的監督權限,主要分為「對人的彈劾權」以及的「對事的糾正權」

 

依據《監察法》及《公務員懲戒法》的規定,我國的彈劾制度被區分為「彈劾權」與「懲戒權」,並分別由監察機關與司法機關享有。當監察委員表決通過彈劾案後,必須向懲戒法院提出彈劾,由懲戒法院檢視彈劾的具體內容,判斷被付懲戒的公務員是否真的違法或失職,並決定其應受的懲戒處分。

換言之,當監察委員發現違法或失職情況時,監察院都只有發動制裁的權限,並沒有最後懲戒權,要不要予以制裁、制裁內容如何,監察院都無權決定。前大法官董翔飛認為,以英美國家經驗來看,只有含有懲戒權的彈劾權才能發揮彈劾權的威嚇效果,而我國的彈劾權不能伸張,與只能彈劾、不能懲戒的制度脫離不了關係。

 

但是如果將懲戒權交給監察院行使,相當於監察院身兼檢察官與法官一職,當被彈劾的官員提出證據及理由抗辯自己沒有違法或失職的行為時,難以期待原先將其交付懲戒的監察院,會秉持公平、開放的心態判斷事實真偽,甚至推翻先前的彈劾內容,作出不予懲戒的決定。

 

至於糾正案的部分,當監察院對行政院或其他有關部會通過糾正案後,僅能促其多加注意、改善,並且要求機關書面答覆改善情形,如果遲遲沒有改善或未答覆,監察院也只能予以質問,不存在其他的強制手段。

 

不過將監察院與司法院對照,會發現即使是執掌司法權的司法院,也不免會面對類似的情況。當大法官宣告某條法令違憲時,如果行政機關堅持執行違憲的法令,或是立法機關拒絕通過新法,司法機關也無從強制執行大法官的憲法意志。

 

總而言之,在權力分立的原則下,權力的順利行使本來就常常仰賴其他憲法機關的配合,以監察權執行力不佳作為廢除監察院的理由,恐怕稍嫌薄弱了些。

爭議三:獨立的監察權沒有比較好用,反而徒增憲法灰色地帶

西方國家多半採取三權分立,是因為行政、立法、司法三權相互制衡的設計,確實能夠長久維持權力分散、人民自由與憲政秩序,但五權分立就不太一樣了。

 

孫中山的五權分立在既有的三權基礎上,又加上了考試權與監察權。其中,行政權原本的人事任命權被獨立出去,由考試權行使,但考試權不具備制衡其他四權的權限,不僅如此,其他四權還都能制衡考試權,造成考試權異常弱小。至於監察權,雖然有糾彈權這個手段,但效力過於薄弱,不僅無法決定是否給予制裁及制裁內容,也無法對立法院使用,反而同樣也能被除了考試權以外的其他權力制衡。

 

依據《憲法增修條文》的規定,行政院應該向立法院負責,不論是哪種憲政體制,行政權都應該向民意負責,但失去民意性的監察院,已經不能代表人民,卻能在認為行政機關執政不力時予以糾正,屆時,行政機關究竟應該服從監察院的糾正,還是立法院代表的民意,就有疑問。

 

2009 年,國際上的電信技術同時存有 WiMAX 及 LTE,我國選擇大力推動 WiMAX,但 LTE 後來成為世界主流。業者頻頻要求換證,改以其他技術提供服務,但國家通訊傳播委員會(NCC)直到 2014 年才確立相關通案監理準則。因此,2016 年,監察院以「昧於國際技術快速發展及科技匯流之趨勢,延宕 2 年始明示技術升級應循途徑」等理由糾正 NCC。

NCC 雖然為獨立機關,但有關國家通訊傳播的政策,仍然仰賴行政院召集經濟部等部會共同商會決定。2011 年時,相關部會就曾多次開會,最終認為放寬合併條件無助於達成政策目標,決定不修正相關管理規則。在這個情況下,NCC 自然不可能自己貿然變更規則、政策逆行,監察院以事後觀點評論 NCC 的不當,就有過度干預行政權核心運作的問題,也忽略了政策形成的過程,有多數部會共同參與的事實。

爭議四:監察委員難昭公信,政治大過專業

憲法增修條文規定,監察委員須超出黨派以外,依據法律獨立行使職權。然而,監察委員從來沒有擺脫政治力干涉,更是政黨衝突的中心。

 

2004 年,因應第 3 屆監察委員即將卸任,時任總統陳水扁公布第 4 屆委員人選提名名單。其中,被分別提名為監察院院長及副院長的張建邦及蕭新煌兩人,同時也是審議監委候選人的「監察委員提名審薦小組」成員,被質疑是球員兼裁判。面臨諸多爭議,人事案被佔據立法院多數的國民黨及親民黨持續杯葛,監察委員因此難產。


在總統不願重新提名、立法院多數不願審議原名單的情況下,監察院近乎空轉 3 年多。賴清德等 89 名立法委員認為國家監察權遭到癱瘓,有危害民主憲政秩序之虞,決定聲請釋憲。


2007 年,大法官作成釋字第 632 號解釋,指出監察院既然是國家憲法機關,總統就應該適時提名人選,供立法院行使同意權,立法院也應該適時行使同意權,維持監察院的正常運作。如果總統或立法院任何一方消極不行使權力,導致監察院無法行使職權、發揮功能,就違反了憲法施加的「憲法機關忠誠義務」。


然而,當大法官作成解釋後,監察委員仍遲遲沒有產生,直到馬英九總統於 2008 年上任時,才補提名了第 4 屆的監察委員,但名單人選也是充滿爭議。後來 2014 年的第 5 屆監委人選,2016 年的補提名,以及 2020 年的第 6 屆監委人選,每一次都是在爭議中通過,也顯示出監察委員人事案,在本質上就存在濃厚的政治性,難以逃脫政黨攻防,自然也難以期待其專業性與獨立性。


2021 年就有一份碩士生研究,分析第 6 屆監察委員糾正及彈劾的行為,指出監察委員提出彈劾案確實有黨派考量,偏好對不同政黨者提出彈劾,但糾正案的黨派性則沒有這麼強烈。不過,該篇文獻也肯認監察委員本於其職業經歷,仍然會展現一定的專業性,並強調監察委員在行使職權的過程中,同時會受到黨派、專業及其他因素的影響。

如果廢監察院,誰來監察政府?其他國家其實也有「監察使」

其實,憲法雖然將監察權歸屬於監察院,從事監察行為的職位,卻不是只有監察委員。行政院法務部所屬各級檢察署的檢察官、調查局及調查處的調查人員,以及廉政署監督指導的政風人員,都屬於「行政監察」機制的一環,也是政府防杜貪污舞弊的重要角色。


不過,檢調及政風人員畢竟都隸屬行政單位,執行的是「內部監察」,為了維持行政一貫性及效率,行政機關採取「行政一體」的原則,由行政長官掌握指揮監督的權限,如果上級也涉入違法情事,或受限於組織內部的風氣,此時,這些人員是否還能發揮行政監察的功能,就存有疑問。


此外,監察委員接受人民陳情,進行調查並提出糾彈,用意在端正行政作為,也有保護人民權利的功能,而檢調人員的工作主要在打擊犯罪,政風人員則是為了防杜貪污而設,但違法行為未必是犯罪行為,不一定會落入檢調及政風監督的範圍,更不用說行政機關的施政有無不當,自然不是這些人員可以進行行政監察的事項,因此,單純廢除監察院,目前的行政監察體系並不能完全補足既有的監察權範圍。

換言之,一個本於維護人權進行「外部監察」的獨立單位,仍然是監督行政機關的優良手段,只是,相對於我國監察院的設計,世界各國選擇的是「國會監察使」的制度。


第二次世界大戰後,許多歐洲國家採取「福利國家」的路線,提供人民健康、衛生、就業等社會福利或救濟,同時,為了支應龐大的社會服務量能,政府職權不斷擴張,各國立法機關也必須釋出法規制定的權力。一方面,行政權隨著權力增長不斷肥大,另一方面,立法權卻隨著政策科學的複雜化,難以本於正確、專業的資訊監督行政機關,如何避免政府施政不當或侵害人民權利,便成為各國關注的重點。


1953 年,丹麥實施君主立憲的新憲法,並明文規定設立國會監察使。該國的《監察法》規定,監察使必須具備法律背景、保持政治中立,由國會半數以上議員選出,獨立行使監察職權且不受國會指揮,但是如果失去國會的信任,國會仍然可以依法免職。當監察使接獲人民的陳情,知悉行政機關有不當行政措施時,就會進行調查,並且針對不當之處給予提醒或警告,也可以建議上級予以懲處。


1979 年,考量到歐洲共同體權力的擴張,開始影響到成員國的個體,歐洲各國開始商討設置「共同體監察使」的可能性。 1990 年丹麥在「政治聯盟政府間會議」提出備忘錄,建議在歐洲議會下設置監察使後,「歐洲監察使」的地位才在 1992 年的馬斯垂克條約予以確認。


歐洲監察使的人選,相當重視政治中立的性格,以及擔任監察使的能力。依據歐洲監察使法的規定,監察使由歐洲議會派任,其人選必須是聯盟公民,擁有完全人權及政治權利,提供所有的獨立保證能達到國家對最高司法官員的要求,或是具備承擔監察使職務的能力及經驗。

 

監察委員應該入世還是脫俗?

 

我國憲法雖然要求監察委員須超出黨派,但我國憲政史上總統多半傾向有政治經驗的人擔任監察委員及監察院長。而《監察院組織法》更規定,曾任立法委員或直轄市議員,或是「清廉正直」並富有政治經驗者,只要「聲譽卓著」就能擔任監察委員。

 

 

國際監察組織(International Ombudsman Institute,簡稱 IOI)理事長馬登.奧斯丁(Marten Oosting)曾表示:「監察使的威信才是監察制度的力量所在,並超越監察機構在法律、制度面向的重要性。」

 

歐盟的監察使,如同我國的監察委員,在發現不當行政作為後,都沒有制裁權,其作出的建議與報告,都不具拘束行政機關的強制力。然而,歐盟監察使的行為,卻比擁有判決效力的法院還來得有影響力,原因就在於監察使的地位受人敬重,其任何評論或建議,都會受到共同體機構的重視。

 

1995 年,歐洲議會準備指定第一任監察使時,丹麥針對人選提出強烈的反對,因為被提名人西格貝特.艾伯(Siegbert Alber)是德國基督教民主聯盟的政治人物,後來改由曾擔任荷蘭監察使的雅各.索德曼(Jacob Söderman)擔任,繼任的第二屆歐洲監察使尼奇傅樂斯.戴蒙杜若斯(P. Nikifoms Diamandouros),也曾擔任過希臘監察使。

 

曾擔任維多莉亞大學爭端解決學院院長及議員的史蒂芬.歐文(Stephen Owen)也認為:「不具強制力是監察機關的優勢,而非劣勢,監察使對案件事實充分調查,謹慎考量所有論點,完整分析問題並提出報告,這種理性分析,遠比施以強制力更具影響力。」


曾任西班牙巴斯克地區護民官的曼努埃爾.拉薩土瓦(Manuel Lezertua)也說:「更確切的說,正是因為解決辦法不具拘束力,監察使才能擁有更高的靈活性、更強的新挑戰適應能力,以及更大的創新潛力。」

 

改革之前,應該重新思考監察權的定位

 

監察院運作早期雖然受到威權政府的打壓,但在整體上,仍然為澄清吏治、維護人權上作出相當的貢獻,監察院值得受到公平的評論。儘管監察院運作以來,不斷遭受針對制度設計的各種批評,但許多問題其實可以透過單純的修法即可解決,未必都需要透過修憲,換言之,修憲廢除監察院,其實不存在「急迫理由」。

 

此外,監察院已經是人民遭遇施政不當或不公對待時的陳情管道,使得行政機關政策推行的實際狀況有被重新調查檢視的空間,在監督行政的過程中,監察院向人民提供了享受良好行政的反射利益,而這也是為何國際監察組織在各國間致力於推行獨立、專業的監察機構。

 

因此監察院的存廢議題,絕非單純在「存」與「廢」之間二擇一的選擇題,而是一道重整政府制度與權力的申論題,讓立法院獲得完整的國會權限之外,也重新思考什麼樣的制度能讓監察權落實其維護人權的使命,在這之中,設置獨立國會監察使的國際潮流,頗具參考價值。

 

丹麥、瑞典及芬蘭之監察使必須定期向國會報告監察狀況,提供國會監督行政機關的重要資源。以色列監察使兼審計長則由國會提名及過半數議員的同意選出,在在顯示監察權應以協助國會監督政府為本,而這項功能,不僅不須獨立成院,反而因與立法院割裂而分立,造成一加一不僅沒有大於二,反而小於二的弊病。

 

每當討論監察院存廢的時候,總有人質疑我國憲法明定「依據國父遺教創立」,廢除監察院猶如數典忘祖,但別忘記現在的憲法本文本來就已偏離孫文學說,而制憲代表張知本列述政協憲草如何違背國父遺教時,國民黨副總裁孫中山的兒子孫科站起來反駁:「時代已經變了,總理的學說未必盡使用於現在。」國民黨人啞口無言,才終於同意了政協憲草作為現在憲法的基礎。

 

而現今的台灣情況於制憲時代差異更大,如果身為孫中山兒子的孫科,尚且知道理論終應順應時代,符合當代人民的要求與期許,或許也應該好好思考,為了實踐新時代人權精神的監察權,是否真的要緊抱著「監察院」不放了。

 
法律白話文運動專題

監製|楊貴智
研究 & 撰稿|白廷奕、楊貴智(依貢獻度排序)
審閱|劉珞亦

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