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法客話題促轉會解散後,轉型正義的下一步?

促轉會在 2022 年 5 月底正式解編,由行政院各部會依據性質承接任務,然而,立委與民間團體都提出質疑,認為轉型正義的工作很可能將隨著促轉會的解散戛然而止,其中最關鍵的任務「加害人究責」,更恐石沈大海。

目錄

2017 年,立法院通過《促進轉型正義條例》,並於隔年 5 月 31 日正式成立促進轉型正義委員會,負責還原歷史真相、處理威權象徵、平復司法不法及重建社會信任等任務。

依據促轉條例的規定,促轉會是隸屬於行政院底下的任務型機關,應該在成立後 2 年內向行政院院長提出任務總結報告,並依法解散。但由於威權期間長、壓迫案件多且調查研究起步慢,即便經歷 2 次延展,許多轉型正義的基礎工作仍尚未完成,促轉會就將在 2022 年 5 月底正式解編,由行政院各部會依據性質承接任務。

然而,立委與民間團體都提出質疑,認為轉型正義的工作很可能將隨著促轉會的解散戛然而止,其中,最敏感、卻也最關鍵的任務「加害人究責」,也會因為移轉給法務部而石沈大海。但許多威權時期的政治壓迫事件年代久遠,許多參與其中的決策者或協力者,不是已經不在人世就是垂垂老矣,還應該追究他們的責任嗎?從作為核心的蔣氏父子,一直到負責最末端工作的線民或小兵,哪些人應該負起責任?他們又應該負起什麼樣的責任?

(封面圖片來源:行政院)

過去的轉型正義:極少的真相與補賠償

2010 年,聯合國發布〈聯合國轉型正義的指引〉(Guidance Note of The Secretary-General)將轉型正義工作內容分為 5 項,分別為:追訴加害者、促進實現獲知真相的權利、被害者權利回復、體制改革,以及國民參與對話。

美國國會設立的跨黨派獨立組織「和平研究院(United States Institute of Peace;USIP)」則指出, 轉型正義的目標包括釐清過去人權侵害的真相與原因、承認受害者的受害、令加害者負起責任、為過去的錯誤進行補賠償、防止未來的侵害再發生,以及促進社會傷痛的平撫。

顯然,這兩個組織都將「追究加害者責任」作為轉型正義的重要目標。不過,追究加害者的工作,卻始終難以在台灣轉型正義的進程上落實。

1987 年 2 月 4 日,在陳永興醫師與《自由時代周刊》總編輯鄭南榕等人的串連下,台灣人權促進會等 30 個團體共同組成「二二八和平日促進會」,並發表〈二二八和平日宣言〉。

當年,適逢 228 事件 40 週年,促進會主張該事件的發生,已經成為人民心中的陰影,「四十年來,死者無法安息,生者難以平安;這個島上因此沒有真正的和平。」因此,他們呼籲公佈真相,讓島上的住民可以因為瞭解而諒解,因為諒解而和解,讓和解成為和平的開端,建立起不同族群之間共存的基礎。

1995 年,總統李登輝正式代表政府向受難者家屬及全體國人道歉,立法院也通過《二二八事件處理及補償條例》,由行政院設立二二八事件紀念基金會,負責受理調查、認定該事件的受難人並支付補償金。幾年後,立法院又通過《戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例》,在相同模式下,補償在戒嚴期間被不當審判為內亂犯、外患犯或匪諜,並經有罪判決確定或交付感化教育者。

過去,因為調查困難與資訊不足,包含 228 事件在內的威權時期政治受難者人數,一直難以推估,但隨著基金會陸續認定被補(賠)償人,且官方檔案的持續彙整、分析下,截至 2022 年,政治案件當事人總人數已經確知為 2 萬 2 千多人。這些人都是威權時期下遭受體制壓迫的被害者,直到現在,檔案管理局還在進行檔案移歸的工作,也意味著可能的人數仍在持續增加。

(資料來源:促進轉型正義委員會)

2010 年,聯合國發布〈聯合國轉型正義的指引〉(Guidance Note of The Secretary-General)將轉型正義工作內容分為 5 項,分別為:追訴加害者、促進實現獲知真相的權利、被害者權利回復、體制改革,以及國民參與對話。

美國國會設立的跨黨派獨立組織「和平研究院(United States Institute of Peace;USIP)」則指出, 轉型正義的目標包括釐清過去人權侵害的真相與原因、承認受害者的受害、令加害者負起責任、為過去的錯誤進行補賠償、防止未來的侵害再發生,以及促進社會傷痛的平撫。

顯然,這兩個組織都將「追究加害者責任」作為轉型正義的重要目標。不過,追究加害者的工作,卻始終難以在台灣轉型正義的進程上落實。

1987 年 2 月 4 日,在陳永興醫師與《自由時代周刊》總編輯鄭南榕等人的串連下,台灣人權促進會等 30 個團體共同組成「二二八和平日促進會」,並發表〈二二八和平日宣言〉。

當年,適逢 228 事件 40 週年,促進會主張該事件的發生,已經成為人民心中的陰影,「四十年來,死者無法安息,生者難以平安;這個島上因此沒有真正的和平。」因此,他們呼籲公佈真相,讓島上的住民可以因為瞭解而諒解,因為諒解而和解,讓和解成為和平的開端,建立起不同族群之間共存的基礎。

1995 年,總統李登輝正式代表政府向受難者家屬及全體國人道歉,立法院也通過《二二八事件處理及補償條例》,由行政院設立二二八事件紀念基金會,負責受理調查、認定該事件的受難人並支付補償金。幾年後,立法院又通過《戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例》,在相同模式下,補償在戒嚴期間被不當審判為內亂犯、外患犯或匪諜,並經有罪判決確定或交付感化教育者。

過去,因為調查困難與資訊不足,包含 228 事件在內的威權時期政治受難者人數,一直難以推估,但隨著基金會陸續認定被補(賠)償人,且官方檔案的持續彙整、分析下,截至 2022 年,政治案件當事人總人數已經確知為 2 萬 2 千多人。這些人都是威權時期下遭受體制壓迫的被害者,直到現在,檔案管理局還在進行檔案移歸的工作,也意味著可能的人數仍在持續增加。

(資料來源:促進轉型正義委員會)

只有被害者,沒有加害者?

中研院社會學研究所研究員吳乃德博士認為,如今「被害者眾多,加害者沒有」的現象,是由三個原因造成的:台灣民主轉型的模式、威權時期的經濟成就與壓迫時刻久遠。

首先,台灣的民主轉型中,國民黨佔有極重的主導地位,推行了低度暴力的「寧靜革命」,使它得以在民主化後繼續維持統治基礎、保持政治實力,直到多年後才和平移轉政權給反對黨。

美國哈佛大學政治學教授杭亭頓(Samuel P. Huntington)將始於 1974 年葡萄牙康乃馨革命,一直到 1992 年間歐、亞、非洲超過 30 個國家發生威權垮台或終結的現象,稱為「第三波民主化浪潮」。由於 1986、1987 與 1991 年以後分別發生民進黨成立、解嚴、終止動員戡亂並啟動修憲工程,台灣也普遍被歸在第三波民主化的名單中。

杭亭頓在其書《第三波:20 世紀晚期的民主化》中,透過觀察不同國家民主化的過程,歸納出三種民主轉型的類型,分別為舊執政菁英帶領轉型的「變革(Transformation)」、反對派團體帶領推翻威權政權的「替換(Replacement)」,以及威權政府與反對派團體就政權更迭事項進行協商的「移轉(Transplacement)」。

杭亭頓將台灣的轉型模式歸類為「變革」,但也特別強調,直到 1990 年為止台灣其實只有明顯的自由化,尚未民主化。而自李登輝總統上任後,在修憲等政治改革的議題上,國民黨也時常面臨必須與在野黨談判、協商並爭取共識的狀況,因此,也有學者認為台灣的民主化有一些「移轉」的色彩。但無論是「變革」或「移轉」模式,因為在推動民主化上佔有一席之地,威權時期的執政黨都能夠在民主轉型後,相當程度地保留參與政治的正當性。

其次,在威權時期後期,石油危機對台灣造成的衝擊,不僅因為穩定物價政策,降低了國內通膨預期自我實現的效果,更因為十大建設的推動奠定工業化基礎,使得台灣的民主化肇因缺乏短期且重大的經濟危機因素,減少了改革的動機。

第三波民主化的國家中,杭亭頓歸納出六個促成民主轉型的重要原因,即經濟發展與經濟危機、政績與統治正當性的衰落、宗教立場的改變、外來勢力的政策、滾雪球效應及領導人決策。如同過去政治學界的主流見解,他認為經濟發展會促使中產階級興起,作為民主政權的基礎,而透過短期的經濟危機,威權政權就可能會被撼動。

美國加州大學聖地牙哥分校政治學教授哈格德(Stephan Haggard)與紐澤西州立羅格斯大學政治學教授考夫曼(Robert R. Kaufman)統計了 1970 年至 1990 年間 27 個民主轉型的國家,發現有 23 個在轉型時發生了經濟衰退或通貨膨脹,一定程度印證了杭亭頓的看法。

不過,台灣卻不是這樣的例子,台灣民主轉型的原因,更多的是政治面的因素。1970 年代,中華民國聯合國席次被北京政府取代,諸多國家陸續斷交,重挫了國民黨政府的正當性與合法性,長期以來未能落實憲政,以及憲法與政治現實的不一致,形成內部轉型的動力,美國府會的施壓與菲律賓、南韓等鄰近國家的民主運動,則是外部環境的動力。唯獨經濟面缺乏刺激轉型的理由。

依據行政院主計總處的統計,1952 年至 1995 年以前,台灣歷年經濟成長率幾乎都維持在 6 % 以上,超過 10 % 的年度亦不在少數,但從 1990 年開始出現明顯的下行趨勢。雖然一國的經濟表現往往與國際環境、發展階段、人力資本等多種因素息息相關,但這項客觀的數據,往往被用來指稱民主化後經濟成績不佳,並將過往的榮景歸功於威權時期的領導者。

資料來源:胡文正(2017)。安居樂業大不易!台灣人,你幸福嗎?

2007 年,聯合報系民意調查中心曾針對「哪位總統對台灣貢獻最大」的問題進行民意調查,發現有 50 % 的受訪者認為是蔣經國,第二名的李登輝只佔了全體的 11 %。2019 年,遠見研究調查中心針對同樣的問題再次進行民調,發現蔣經國仍以第一名 38.7 % 的成績遙遙領先 13.6 % 的李登輝。

「2002 年至 2004 年『選舉與民主化調查』三年期研究規劃(II):民國九十二年民主化與政治變遷民調案」旨在研究民主轉型前後人民對政府處理各議題的感受變化,中央研究院政治學研究所研究員吳重禮擷取了這份民調案的資料,以迴歸模型針對「自由與民主」、「安定與均富」兩個面向進行因素分析,發現有近 74 % 的民眾認為當代政府在前者議題有進步,但有約 6 成認為在後者較為不足,而認知也會隨著政治態度的差異有所不同。

這種因為經過實際政治運作,發現民主政府施政效能不如預期,反而出現失能、貪腐等問題,甚至無法針對重大政治、經濟及社會問題制定有效政策並實施,而使得人民表現出緬懷威權統治下繁榮經濟成就或穩定社會秩序的情況,被杭亭頓指涉為民主轉型過程中可能出現的一種政治現象——「威權懷舊(Authoritarian nostalgia)」。

最後,許多壓迫事件的發生,都距離民主化後的現在十分久遠,但「時間是轉型正義的敵人」,不僅是因為加害者及被害人逐漸凋零,歷史真相的還原會更加困難,也是因為對於政治壓迫的道德憤怒,會隨著時間而減弱。

吳乃德博士統計「戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償基金會」補償的政治案件,發現約 9 成的人權侵害發生於 1970 年以前。臺灣轉型正義資料庫的統計也顯示,光是在 1950 年代終審的政治案件就超過 50 %,1980 年以前終審的則佔了近 8 成。

資料來源:促進轉型正義委員會(2021)。臺灣轉型正義資料庫之政治案件統計圖表。

為什麼要找出加害者?

美國紐約大學法學院教授璐蒂.泰鐸(Ruti G. Teitel)認為,在傳統的正義觀之下,沒有懲罰就沒有正義,如果民主轉型後的新政權未能處理舊政權的不法行為或犯罪,便是在協助舊政權逃避責任。以可預期且穩定的法律程序執行轉型時期的刑事制裁,也可以將過去與現在切割開來,將罪行留在過去,為未來建立新的秩序。因此,找出加害者是為了懲罰,而懲罰則是為了實踐傳統正義,樹立法治與人權的不可侵犯性,並促使社會繼續前進。

比利時魯汶大學社會學及法律社會學教授呂克.惠斯(Luc Huyse)則認為,如果新政權上台後,無法果斷處理舊政權的不法行為或犯罪,舊勢力就會伺機破壞民主政府的正當性,新政權也會失去民眾的信任。但誰是舊政權實施不法行為時應該歸咎責任的人?誰又是舊勢力?一旦這些問題無法釐清,可能對自由民主憲政體制造成的不良影響也就無從避免。

司法官

2015 年,傳出法務部推薦當時的司法官學院院長林輝煌為大法官被提名人,由於美麗島事件一案審理時,林輝煌擔任警備總部軍事檢察官,負責偵訊、起訴被告,因此引發不適任的爭議。

時任法務部長羅瑩雪在立法院接受質詢時表示,美麗島是很久以前的事了,法務部的推薦是基於林輝煌近 15 年的優秀表現。林輝煌自己則澄清,他當年認為被告的行為是出於政治信念及主張,雖然不容於當時的法律,但情輕法重,所以斗膽建議依《刑法》第 59 條規定酌減其刑,請求法院讓被告免於唯一死刑的命運。

但台灣民間真相與和解促進會等 8 個民間團體共同發表聲明反對。聲明稿談到:「由於台灣缺乏以真相與和解委員會、審判、除垢法等司法或行政機制,促使社會對加害體系進行系統性的反省與責任清理,我們沒有機會看到這些軍法官,說明當年他們在加害體制中扮演的角色,是積極主動承擔?是接受分派任務沒有拒絕,或者無法拒絕?僅是體制螺絲釘,唯命是從;或者面對民主浪潮,也曾動搖原來的黨國信念?長年作為司法官培育推手的林院長,是否曾反思早年作為,未來又要如何解釋憲法,不致產生人格矛盾?」

無獨有偶,2016 年政黨輪替,司法院正副院長請辭,蔡英文總統提名謝文定、林錦芳接任,又因為謝文定曾於中壢事件、美麗島事件、林宅血案及江南案等威權時期重大事件擔任檢察官而產生爭議,民間監督大法官人選聯盟等多個民間團體也發出聲明反對。後來,總統蔡英文在接見民間團體代表時,脫口說出「威權時期不是大家都選擇服從嗎?」導致爭議延燒。

謝文定表示,中壢事件與美麗島事件時分別是因為負責的檢察官請假與被告人數眾多,因此代理開庭、協助詢問被告,而林宅血案中被指為嫌疑人的家博雖然是由他偵辦,最後仍以無犯罪嫌疑結案。但台灣守護民主平台會長暨台灣大學法律系教授陳昭如指出,中壢事件時,被告在庭上有遭受刑求的陳述,卻沒有證據顯示謝文定曾經對此追查,而林宅血案時,家博自陳遭到警方疲勞偵訊與恐嚇,謝文定採信的是警方「把手放在家博身上只是要讓氣氛自然」的說法。

林輝煌、謝文定等在威權時期擔任司法官的人,應該被看作成壓迫體制中的「加害者」嗎?過去轉型正義的工作,因為怯於碰觸辨別及追究加害者的領域,始終缺乏如何界定加害者的討論,也沒有足夠的資訊透明與理性程序,釐清一個具體個人的加害者身份與責任,這些問題直到現在都還沒有明確的答案。

「在台灣的司法體制裡,檢察官、法官有沒有拒絕配合統治者施行政治壓迫的可能呢?如果拒絕,會有什麼後果?對這個重要問題,我們毫無所知。」吳乃德博士表示。「謝文定先生這個案子是非常好的機會,讓台灣社會瞭解這個問題。如果他願意利用這個機會,將他的經驗、他的所知完整地說出來,對台灣的轉型正義和民主文化,會有很大的貢獻。」

可惜的是,因為林輝煌最後沒有獲得提名,蔡英文總統則是撤回了對謝文定的提名,誰應該被認定為加害者的討論,隨著時間逐漸淡出焦點,直到幾年後促轉會從事校園監控的研究,又發生「線民風暴」。

線民

2021 年,民進黨籍立委范雲在臉書上分享促轉會彙整的「校園安定系統之佈建運用情形」名冊,其中有一位政治系四年級的學生會女性會長,被情治單位評價為「深具向心力能適時反應校安動態,迄今向本處反應校安動態 25 件」。曾任台大學生會會長的同黨議員高閔琳則指稱,透過時間與個資比對,可以知道該名細胞即為現任國民黨籍立委林奕華。本人則回應表示,確實跟政府見過面,但自己才是那個被關心的人,也強調自己沒加入任何學運性社團,不可能從事滲透。

同年,媒體爆料民進黨籍立委黃國書曾經在威權時期擔任國民黨線民,本人於臉書上承認這個指述,表示大學時代因為認識投入反對運動的朋友,被情治人員盯上,他們聲稱,如果可以協助提供情資,可以讓他與偵蒐對象免於不測,而黃國書相信並同意了情治人員的說法與要求。因為這件事,黃國書宣布退出民進黨,不再尋求連任。

線民風暴後來又延燒到台南市市長黃偉哲身上,對於資訊揭露可能被用來當作政治鬥爭手段的疑慮,促轉會強調,還原歷史真相是轉型正義的基礎,應該指認出過去威權政府、黨政軍特等部門製造的錯誤與傷害,透過責任釐清提醒社會國家承擔錯誤並負責的必要性,以避免體制壓迫人民、扭曲人性的錯誤再度發生。

「跟世界各國的經驗一樣,談論過去的錯誤,總是困難、讓人難以面對的,促轉會可以理解社會上很多人的擔心,但如無法面對歷史真相,就無法做到釐清責任與追求和解⋯⋯。」同時,促轉會也強調多方比對、查核資訊的重要性,避免落入「情治人員筆記」主導轉型正義的怪象。

撇除掉情治單位的佈建名冊或其他單一文件,是否能確實認定一個人是不是線民的爭議,在威權時代下擔任「線民」,是否不問目的、動機與行為人的主觀態度,都應該被歸類為「加害者」?或是應該屬於「參與者」或「協力者」?這些問題也都還沒有經過社會的充足討論。

美國大學華盛頓法學院教授保羅.威廉(Paul R. Williams)與凱斯西儲大學法學院教授麥可.沙夫(Michael P. Scharf)認為,轉型正義最重要的用意在於罪行的揭露與犯罪者個體責任的追究,透過找出特定的加害者,才能擺脫「集體罪行」這種含混不清的指稱,避免被害者將責任歸咎給特定族群,將他們原罪化。

「如果我們以單一判準對『參與威權體制的人』進行獵巫,強化『加害人』與『被害人』的對立,會讓威權體制的協力者更加噤聲,而失去認識威權體制全貌的機會;如果我們都是威權體制的經歷者,我們需要聆聽威權體制協力者的聲音,才能更全面地瞭解威權體制對全體社會的撕裂與創傷,更重要的是,學習不再犯錯,強化整體社會作為共同體前進的基礎。」黃國書事件後,促轉會的新聞稿寫道。

「我覺得大家現在對加害者的概念還是非常模糊。提到加害者,一般只會提到蔣氏父子,另外一個更廣泛的、我覺得更可怕的是,認為國民黨通通都是加害者。」作家施又熙在小說《向著光飛去》中刻畫著在白色恐怖下長大的小孩,如何應對與詮釋當時扭曲的社會現實,並在持續的人生中覺察家庭影響與自己的傷痕。在小說分享會上,一位朋友突然舉手,說自己的爸爸當年在軍艦上,是一名運送政治犯去綠島的士兵,在場的政治受難者家屬,一時之間不知如何反應。

後來,一位參與分享會的朋友在臉書上撰寫自己的心得,提到現場有「加害者後代」,施老師很快地詢問這位參與者,那個人應該被稱為「加害者後代」嗎?兩人討論過後,覺得改成「軍人後代」比較恰當。但這篇貼文已經被那位舉手的朋友看見了,他對施老師說:「我這輩子從來沒想過,有一天,我會被別人說是加害者後代。」

釐清加害者的重要目的,除了是透過將實施加害行為的主體,從始終模糊的「威權體制」或「蔣氏政權」具體化成一個個有名有姓的個體,並課予相對應的責任,回應被害者對於真相與彌補的渴求以外,也是為了避免將「加害者」如此沈重且具傷害性的標籤,單單憑藉著純然的受害情感或正義感貼在另一個人身上,使其不恰其份地承受了原應由真正加害者所應背負的法律或道德責任。

加害者問題如何處置?

考量到加害者究責如果操作不當,不僅可能牽連到無辜的人,或是使一個人承擔不符合比例的責任,甚而引發不必要的政治效應,失去轉型正義原本的意義,促轉會在加害者的議題上,建立四個層次的處理模式。

資料來源:促進轉型正義委員會(2021)。任務推動及調查結果報告書

首先,由於威權時期由國民黨「一黨領政」,黨的影響力直接透過黨組織進入各級政府機關,國家不法行為的發生,具有高度秩序化、組織化的特性,因此必須先瞭解壓迫體制的圖像與運作,才能理解每個涉入政治事件的人員其所屬位置與行為的意義,避免將行為去脈絡化。

其次,透過揭露官方檔案,分析壓迫體制內的成員如何從事加害行為,可能包含監視、構陷、刑求或其他司法措施,建構案件全貌,並確立一套抽象化、客觀化的加害行為標準。再來,觀察個案中的體制內成員從事了什麼行為與行為時的主觀態度,例如故意疲勞詢問或被迫提供生活資訊等,來判斷該成員是否屬於「加害者」、「參與者」或「協力者」。

最後,才會進入這些加害者、參與者或協力者,應該依據其行為使其承擔何種法律責任的討論,可能包含有期徒刑等刑事責任、公職人員懲戒、撤職、追回退休俸、追回獎章等行政責任。

不過,雖然目前的《促進轉型正義條例》中,有提到促轉會應重新調查「司法不法」的案件,也就是違反自由民主憲政秩序、侵害公平審判原則的刑事案件,也提及平復司法不法,得以「識別加害人並追究其責任」等方式為之,但究竟應該以何種標準認定一個體制內成員屬於「加害者」,促轉會又能以何種方式追究其責任,促轉條例並沒有進一步的指引。

2018 年,促轉會兼任委員尤伯祥出席「何謂加害者?談轉型正義與促轉條例的加害責任問題」研討會時便提及,促轉會有何權限,都應該回歸促轉條例的授權,目前的規定雖然有提到促轉會應釐清、識別及追究加害者責任,但要採取什麼手段,都沒有明確的授權。

2021 年間,促轉會召開專家諮詢會議,擬具促轉條例全文修正草案,加入加害者專章,但行政院遲遲沒有通過,最終只能將任務移交給法務部,並在總結報告中提出修法建議,因此,台灣的轉型正義究竟會不會完成追究加害者的工作,以及會如何認定加害者、責任為何,至今都還尚未確定。即便如此,許多已經推動轉型正義多年、追究加害者的國外案例,仍然提供了我們相當的參考。

資料來源:促進轉型正義委員會(2021)。任務推動及調查結果報告書。

黨政軍都是加害者?捷克除垢法的啟示

1948 年二月事件後,捷克斯洛伐克共和國開始由共產黨專政,中間歷經布拉格之春的失敗,直到 1989 年天鵝絨革命,聯邦議會才刪除由共產黨領導的憲法條款,透過選舉和平轉移政權。雖然沒有發生大規模武裝衝突,但群眾的情緒仍然被示威過程的一場攻擊事件挑起,引伸出後來的除垢法。

1989 年 11 月 17 日,示威第二天,近 2 萬人參與遊行,當移動至布拉格時,一群警察堵住路口並開始攻擊學生、驅離示威者,一名秘密警察倒在地上裝死,因此傳出大學生遭警察打死的消息。儘管這則謠言在電視台報導的隔天就被澄清,卻已經引發了恐慌與憤怒,促使更多人加入示威行列,要求對這起暴力事件啟動調查、解僱應負責的官員,也導致了輿論風向如骨牌般導向學生。

革命落幕後不久,國安單位即被揭發長期運用大量線民潛伏、刺探反對運動,其中包含許多政治菁英,再度挑起人民情緒,要求公開名單,不久後,新興民主政黨「公民論壇(Civic Forum)」政治人物 Jan Ruml 指控捷克斯洛伐克人民黨黨主席 Jarty Bartoncik 與秘密警察合作。這些事件引起了人民對政治人物普遍性的低度信任,使得政黨為自清,啟動了程度不一的自我除垢措施,以確保黨內人員過去未從事秘密警察或配合警察的行動。

然而,過去作為專制政黨的共產黨卻拒絕進行自我除垢,因此,1991 年,國會通過第 451 號法案,即俗稱的「大除垢法」。隔年,又通過第 279 號法案,即俗稱的「小除垢法」。除垢法將一些具有鞏固威權政權功能的角色列為「可疑職務」,而攸關民主政體運作良窳的角色,則稱為「保護職務」,為過去可疑職務擔任者從事保護職務的通道,設下嚴格的限制,保護民主幼苗不被威權遺緒揠捻。

除垢法明文規定,1948 年 2 月 25 日至 1989 年 11 月 17 日間曾擔任地方層級以上共產黨官員、國家安全局特務、職員、知情的合作者及下轄單位擁有者、人民民兵成員、國家安全部隊的政治管理部門、特定期間的清洗委員會成員、曾任蘇維埃學校學生 3 個月以上者等,未來 5 年內禁止擔任國會議員以外的中央民選或任命職位、上校以上軍官及警察、國營企業、國有銀行、國有媒體及新聞機構的管理層、如大學行政主任等高等學術職位、法官及檢察官。

至於如何認定當事人曾任可疑職務,該法規定,原任或準備要任職保護職務的人,必須得到內政部簽發的證明,或經本人宣誓的聲明,如果不符合要件、拒絕聲明或作出不實聲明者,不得擔任保護職務,應解職、降職或拒絕雇用。此外,政黨、出版商、廣播或電視製作人可以針對參與形成傳播媒體內容的員工進行審查,任何人都能申請核發自己的證書,也能在繳納保證金以後,申請調查特定高階官員。

捷克除垢法的作法,引起不少反對,除了過去的共產黨人士以外,亦不乏民主政黨人士及國際組織表達憂慮。其中,尤以可疑職務的第三類別最具爭議,這個類別限制了過去與威權政府合作的個人從事保護職務,但被劃歸在第三類別的人,除了知情的合作者以外,還包括潛在的合作者,這些人不必有意識地與政府合作,只要是被警察監視、詢問甚至寫入名單中,都可能被歸在限制之列。後來,捷克憲法法院宣告了這個類別違憲,不過仍然維繫了其他嚴格措施的合憲性。

除此之外,雖然民兵是共產黨完成政變及維繫政權的重要力量,卻不具有成立的法源依據,也沒有正式的組織體制,即便在威權時期被用來清算反對組織、強迫農民加入合作社,但每個成員加入民兵的理由不盡相同,有的可能是迫於經濟、有的可能是單純愚昧,將參與民兵活動的所有人都當作知情且惡意的壓迫者,容易傷及無辜。

國際勞工組織(International Labour Organization;ILO)在捷克通過除垢法後不久,即發表報告表示,除垢法的措施可能會被認為是一種基於政治見解的歧視,違反了該組織《第 111 號就業與職業歧視公約》的規定。國際人權組織赫爾辛基委員會也指出,除垢法違反了人民的工作權、服公職權、言論權、結社權及不受歧視權。

《聯合國發展計畫辦公室:危機預防與重建司法暨安全部門改革,後衝突背景下公部門人事清查與運作指引》(United Nations Development Programme Bureau for Crisis Prevention and Recovery Justice and Security Sector Reform, Vetting Public Employees in Post-conflict Settings: Operational Guidelines, 2006)則強調,極權體系擁有強迫每個個體成為體制運作一部分的權力,在道德層面上,幾乎每個人同時都是肇事者與被害者,因此,在除垢法中,專注在個人層面上的立法,且將個體區分為壓迫者及被害者兩個群體是至關重要的,將兩個群體置於同樣的除垢程序與後續歧視是最糟的結果之一。

揭露真相作為替代?南非真相與和解委員會

在經歷爭奪殖民地礦源的戰爭後,以荷蘭人移民為主的阿非利卡人與英國人達成協議,於 1910 年組成南非聯邦,但殖民者間的衝突並沒有帶來被殖民者的解放,白人政權延續了種族歧視的政策,強制黑人從事礦業工作、限制土地所有權的取得。

黑人組成政黨「南非原住民民族議會」(現政黨「非洲國民大會」的前身)爭取權利,但 1948 年大選後,阿非利卡人組成的國民黨(National Party)取得執政權,開啟長期執政。國民黨政府先是禁止白人與有色人種通婚,又通過諸多法律,將聯邦土地劃分成不同區域,禁止黑人居住於特定區域,且不同種族不得跨區居住,賦予政府拆除貧民建築的權力,更進一步在公共區域區隔不同種族的使用設施。

1954 年後的《班圖族都市區域法令》等法令,將黑人保留區劃分為 10 個黑人家園(班圖斯坦),接著以給予自治權為名,依據族群配置總督,使黑人失去國會代表權,最後強制黑人移居到班圖斯坦,剝奪聯邦公民身份。在國民黨一系列的「種族隔離政策(Apartheid)」下,南非黑人被剝奪了財產權、居住權、工作權及公民權。

1960 年,一場抗議《通行證法》的和平示威遊行,釀成「沙佩維爾屠殺事件」,警方向群眾開槍造成 69 人死亡。南非政府因此宣布非洲國民大會為非法團體,促使非國大由非暴力路線轉為武裝抗爭,成立軍事組織「民族之矛」。1980 年代,民族之矛在街道、購物中心、酒吧等公共場所策劃了多起汽車炸彈事件,另一個反對種族隔離的組織「聯合民主陣線(United Democratic Front)」也涉入燒殺市議員的案件。

面臨黨內分裂、國際制裁及經濟衰弱的壓力,國民黨總統戴克拉克於 1990 年宣布解除反種族隔離組織的禁令,釋放曼德拉,並展開與非國大的協商。1994 年議會選舉,由非國大取得近 63 % 的席次,終結國民黨執政的時代。

1995 年,南非議會通過《國家統一與和解促進法》(The Promotion of National Unity and Reconciliation Act),由 11 至 17 名獨立人士組成「真相與和解委員會(Truth and Reconciliation Commission)」,並由聖公會主教屠圖(Desmond Mpilo Tutu)擔任主席。委員會下設 3 個次級委員會,分別為調查種族隔離期間重大人權侵犯事件的「人權斲害處理委員會」、回復被害者權利及負責賠償的「補償與平反處理委員會」,以及給予充分揭露侵犯人權事實者特赦的「特赦處理委員會」。

相較於二戰後紐倫堡大審,真相與和解委員會採取召開公聽會的模式,給予種族隔離政策下的被害者空間說出他們的遭遇,也提供被指控為加害者的人解釋為何涉入加害行為,並以事實的充分揭露作為換取法律免責的機會。

南非選擇「追求真相大於審判」的途徑,一方面是因為種族隔離期間,不論是政府相關人士,抑或是反種族隔離的組織成員,都程度不一地參與了侵害人權的行動,如果僅針對過去的官方進行審判,不會取得真正的正義,充其量只是「勝利者的正義」而已。

另一方面,南非的民主轉型屬於「移轉」模式,國民黨在推動民主化上扮演了代表白人與黑人進行協商的角色,使得它的政治實力不因其失去政權而完全消失,新政權必須一定程度上與舊勢力妥協。更何況,在轉型之際,南非已經陷入極為嚴重的失業率與貧富差距,改善經濟情況成為新政府上任後最重要的工作,沒有多餘的人力與財源投入大規模審判。

不過,就積極面向上,社會分裂嚴重的南非,透過結合非洲傳統「烏班圖(Ubuntu)」,意即人之所以為人,在於相互依賴、理解、體諒、關懷及寬恕,一種鼓勵人們待人慷慨、大方、和善的精神文化,才能夠建構出加害者與被害者在同一個國家中共存的基礎,確保未來的社會和諧。

促轉會的建議:以行為認定、主動陳報免責

2022 年 4 月 30 日,促轉會以「真相·傷痕·記憶——促轉會任務成果發表會」為題,在台北喜來登大飯店進行解散前最後的成果發表。其中,專任委員陳雨凡表示,促轉會在加害者追究議題上的緩慢,是因為光是透過檔案解析及當事人訪談來爬梳壓迫體制的圖像,就需要相當的時間,提出追究加害者的法案,也必須有一定的實作,才能形塑出可適用的法條。

在任務總結報告中,促轉會將提出修法建議,關於加害者追究的部分,他們參考了包含捷克、波蘭及南非在內的諸多國家。首先,促轉條例雖然規定促轉會應規劃人事清查措施,卻沒有具體指明採取的模式,促轉會優先參考了中東歐在民主轉型後的人事清查,不過,促轉會發現,對於捷克、波蘭等國家以威權時期公務員或執政黨黨員身份進行除垢的作法,諮詢專家與民眾都表達出擔憂的態度,認為僅僅基於「身份」而來的處置,很可能會殃及無辜。

因此,在加害者身份的認定上,促轉會的建議是不以「威權身份」作標準,而是以當事人在威權時期做過何種「加害行為」來判斷。在主觀上,當事人必須是基於維護威權統治的意圖、故意且自願實施加害行為,相反地,如果在個案中認為當事人是被迫為之,就不會被認定是加害者;在客觀上,當事人必須做出殺人、刑求、不法裁判等加害行為,最嚴重的幾種行為,如殺人、酷刑、非人道待遇及強迫失蹤,由於違反人道的程度較大,促轉會參考了《國際刑事法院羅馬規約》等國際立法例,建議取消追訴權時效的限制,對行為人永久追訴。

值得一提的是,線民的監控行為雖然也被納入加害行為,但促轉會認為,監控行為的不法性來自於威權統治者佈建的監控網絡深透了人民的生活,破壞了人際的信任關係,沒有行使公權力權限的一般人,不過只是情治單位建制情報網絡的工具,處罰這些人,實在難以達成轉型正義端正自由民主憲政精神的目的,因此促轉會建議將行使監控行為的人,限定在具有黨職、公職身份,能夠利用國家資源與權力者始加以處罰。

然而,促轉會並沒有全然拋棄捷克的作法,對於某些在威權時期具有行使加害行為高度風險的身份,仍建議進行主動調查。舉例而言,正副總統、五院正副院長及其幕僚長、部會首長、政務委員、立委及國大代表、大法官、考試及監察委員,如果不是對國家決策有實質影響力,就是重要的政治性職務,此外,軍事審判體制中的軍事首長、審判官及檢察官,一般司法體制中的法官、檢察官,情治體制中的情報機關首長、情報人員等,也都屬於形成政治案件的重要角色,促轉會均建議主管機關主動調查。

與捷克、波蘭作法的差別在於,捷克的除垢法,要求欲任職或留職「保護職務」之人,必須主動提出聲明或政府發給的清查證明,使其承擔一定程度的舉證壓力,但促轉會的建議,參照了聯合國 2006 年的指引,一律由往後的究責機關負責調查並負擔舉證責任,必要時,可以召開聽證會,為免未審先判的流弊,對當事人名譽及隱私造成不利影響,聽證程序原則上不予公開。

其次,有關於被認定為加害者後所需付出的責任種類,促轉會則列出「揭露」、「刑事責任」、「行政責任」及「追回贈勳與褒揚」。不論加害者的行為涉及的是犯罪及刑事責任,或是因為行為時具備公務員身份而涉及應受懲戒的行政責任,促轉會均建議與現行刑事及懲戒案件一樣,進入既有的程序,也就是由主管機關向檢察機關告發或移請監察院調查,決定是否提起彈劾案。

必須說明的是,由於台灣脫離威權時期有相當時日,加害者多半已經高齡或凋零,刑事與行政責任的追究可能會面臨事實上的困難,揭露加害者身份及行為、追回政府贈勳與修正公有文化資產上的褒揚措辭,便會成為追究加害者的重要替代手段。

透過揭露相關事實,加害者承擔的不僅是名譽權受影響的法律責任,更是必須面對社會公眾評價的道德責任,使其未來不論是投入公職選舉、經營商業或一般就業,都面臨過往威權履歷再次被檢視的可能性,即便加害者已不在人世,後人對其人格與生平功過,也會隨著加害行為的公開而調整評價。

最後,參考南非《國家統一與和解促進法》追求真相、和解與族群共榮的精神,如果加害者主動陳報威權時期的事實與相關行為,經主管機關查證屬實者,由於能促進壓迫體制與政治事件的釐清,對被害者家屬獲知真相有很大的幫助,將可免除刑事及行政上的責任,不過,仍然避免不了在定期報告中揭露該加害者的身份,作為對加害行為最基礎的追究。

加害者究責將怎麽落實?

2022 年 2 月,行政院院會通過促轉會擬具的促轉條例第 11 條之 1 及第 11 條之 2 修正草案,並函請立法院審議,5 月,立法院三讀通過。因應促轉會的解散,新增的這兩條條文規定行政院應設立「推動轉型正義會報」,由院長擔任召集人,負責統合、協調並監督各部會持續推動原屬於促轉會的任務與任務總結報告的建議。

其中,平復司法不法、平復行政不法與識別及處置加害者的事項,將會由法務部承接,清除如銅像等威權象徵與保存不義遺址,則分別由內政部與文化部負責,至於受難者及其家屬因政治暴力事件留下的創傷療癒工作,則由衛生福利部心理與口腔健康司辦理,教育部則會負責轉型正義教育的落實。

(資料來源:促進轉型正義委員會。)

不過,對於任務移交,不論是立法委員、專家學者或民間人士,都表達了高度的擔憂。首先,依據促轉會在加害者處置上的規劃,追究加害者的先決條件,是必須釐清壓迫體制的圖像,然而至今為止,促轉會僅有對軍事審判體制的理解較為清晰,而有關情治體系的描繪尚不完備。

因為在檔案徵集初期,促轉會就面臨諸多檔案分散在各政府機關、政黨或組織,並未統一保存、管理及利用的困難,直到 2019 年通過《政治檔案條例》,才要求各單位進行解密檢討,並將政治檔案送交國家發展委員會檔案局。

該條例規定,政治檔案中所載公務員、證人、檢舉人及消息來源之姓名、化名、代號及職稱,應提供閱覽、抄錄或複製,但《國家情報工作法》基於維護國家安全,卻規定涉及情報來源、管道或組織及有關情報人員與情報協助人員身分、行動或通訊安全管制之資訊,不得洩漏、交付,兩者條文相互衝突。因此,國安局或調查局往往以情工法為理由拒絕移交檔案,或是將移交的複本進行內容遮掩,導致情治體系圖像仍然不全。

「台灣民間真相與和解促進會」理事吳俊瑩質疑,國民黨有很多資料尚未出土,表面上,未來會由作為二級機關的國發會接手檔案工作,實際上會是三級機關的檔案局負責,但連身為二級機關的促轉會,都是好不容易才拿到「省黨部檔案」,很懷疑檔案局是否有能力拿到更關鍵的國民黨黨史。

其次,隨著專責機關的解散,轉型正義的任務就分別落在不同機關的身上,如果要避免機關相互推諉,只能仰賴行政院院長透過之後的促轉會報,以院的高度監督落實。然而,行政院會報如未召開,也沒有行政官員直接被認定為怠忽職守、遭受懲戒,更何況修正後的促轉條例並未規定促轉會報應「每年」召開,僅於修法通過時附帶決議行政院應「定期」召開,是否真能發揮統合功能,相當程度取決於行政院院長個人的態度。

2021 年,監察委員葉宜津的調查報告就曾指出,《食品衛生管理法》規定行政院應設食品安全會報,至少每 3 個月開會一次,而行政院 2019 年 6 月至 2020 年 11 月間,雖然共計召開 59 次跨部會協調及相關會議,但並未如期召開食安會報,要求行政院仍然應該積極召開。「台灣民間真相與和解促進會」秘書蔡喻安認為,應該明訂促轉會報召開的頻率,並向社會大眾公開內容,要求行政院院長應該每年提出轉型正義的年度報告。

最後,識別及處置加害者的工作,將交由法務部來做,也產生極大爭議。過去,許多國家不法行為都可以看到檢調人員的參與,現在卻要由主管檢調的法務部來承接,不要說追究加害者的責任,連不法行為的調查上是否能夠秉公處理,都充滿疑慮。

台灣人權促進會秘書長施逸翔指出,多年來各部會都不認為轉型正義是份內的工作,甚至在機關內部就有反對的力量,在沒有除垢的前提之下,很難確保內部保守勢力不會阻礙轉型正義。民進黨籍立委范雲指出,不應該由法務部來接手處置加害者的工作,同黨立委管碧玲也認為,現在要求檔案遮蔽的機關之一就是法務部,卻把識別及處置加害者的工作交給他們,實在看不出法務部有什麼理由積極辦理。

對此,法務部次長蔡碧仲在立法院接受質詢時表示,能夠瞭解委員們的擔憂,但綜觀各部會的職掌,也只有法務部適合承接,未來法務部會參考促轉會在委員會設置上的多元性,訂定要點,避免球員兼裁判的問題。

結語:終結「只有被害者、沒有加害者」?

2021 年,蔡英文總統出席促轉會「平復司法不法之第五至七波刑事有罪判決撤銷公告儀式」時表示,從歷史的縫隙中找出真相,還給當事人一個公道,是成立促轉會的意義,期待促轉會未來能重建出威權時期層層加害的過程,寫進總結報告,並提出後續政策與法制,才能終結台灣轉型正義經常被批評「只有受害者、沒有加害者」的困境。

一年過去,促轉會的任務將移交給行政院各部會,但找不到加害者的現象仍在持續,仍面臨究責法案未必通過的不確定。面對民間批評執政黨基於選票考量,刻意拖慢轉型正義的進程,立委管碧玲坦承,「我不會拒絕這種指控的承擔,我們確實有妥協的性格在其中。」顯示出轉型正義的推動,在保守勢力龐大的政治環境下確實困難重重。

2017 年,政治大學法律系蘇永欽教授在國民黨中常會以「法治國下的轉型正義」為題演講時表示,為了彰顯民主價值、避免威權復辟及促進民主鞏固的目的,轉型正義作為法治國原則的例外有其必要。但他認為,台灣從 1990 年代以後已完成國民大會代表及總統普選與三次政黨輪替,「沒有任何有力的政治或社會團體還在迷戀威權,也很難想像還有多少公民會在思想上受到校園、公園陳設的蔣公銅像影響」。換言之,台灣已經達成「民主鞏固」,透過過去法律的補償與回復權利,也可見轉型正義已經完成。

轉型正義已經完成了嗎?如果答案是肯定,或許就不應該有人身陷是否為加害者的爭議中,無法透過一套理性程序與標準,由具備相當公信力的機關認證加害身份或澄清名譽,達到定紛止爭的效果,也不會有人因為家屬曾經在威權時期擔任過體制末端的角色,就被他人逕行貼上加害者後代的標籤。只呈現被害者的轉型正義,留給我們的是被害者與被指控為加害者都無法安寧的時代,也只有包含法務部在內的各個行政機關,能夠抱持著道德勇氣完成加害者究責,真相、正義與和解才有可能。


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法律白話文運動(2020)。【促轉星期四#04】白色恐怖,誰是加害者?

製作團隊

監製|楊貴智
研究|白廷奕
撰稿|白廷奕、楊貴智

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