（顯圖來自：[維基百科](https://en.wikipedia.org/wiki/File:%E5%BC%B5%E5%96%84%E6%94%BF%E8%B5%B4%E7%AB%8B%E6%B3%95%E9%99%A2%E9%99%A2%E6%9C%83%E6%96%BD%E6%94%BF%E5%82%99%E8%A9%A2_02.jpg)）

近來「立院職權修正法案」爭議四起。因藍、白、綠立委之間，對於法案審查是否涉及黑箱作業且欠缺實質討論，意見大相逕庭，引發臺灣人民的高度關注；不少團體，也自發性聚集立院外表達不滿。

本文認為，若要弄清楚黑箱是否存在，就要先搞懂整個程序。以下將快速完整介紹立法步驟，讓讀者能自行好好判斷，這波草案的修訂到底有沒有問題。

## 第一關：提案來源

法律案由誰提出？依據《[立法院職權行使法](https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0020058)》等規定，行政院（內閣）、立法委員或黨團、考試院、監察院、司法院都有提出法律案的權限；至於立法院各委員會，則無提案權。

實務上，由於法案的複雜與專業，近年比較少見立法委員主動提出法律案（註），絕大多數的立法提案都是來自行政院。但近日有爭議的法案，像是國會調查權等內容，則是難得由國民黨或民眾黨黨團等自行提出。

## 第二關：送交立法院「程序委員會」

法案提出後，會送交程序委員會，由秘書長編列議事日程，經程序委員會審定──這關的重要性在於：立法院院會審議法律案的先後順序，是由程序委員會決定，是法案交通的重要樞紐！

而「院會審議」就會涉及所謂「法案三讀程序」；簡單說，就是要經過三讀程序，法案才能通過的意思。為什麼要經過三讀？因為立法院是代表人民行使立法權，過程中應講求縝密與謹慎，以免發生疏漏。

## 第三關：一讀會

依《[立法院職權行使法](https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=A0020058&flno=8)》規定，在這個階段，每個排進議程的法案，會在院會之上，被主席拿出來介紹宣讀；提報院會朗讀標題後，就會交付相關委員會審查。

就本次藍、白兩黨所提的「國會改革法案」，於院會一讀後，即應送交立法院「司法及法制委員會」審查。除非有同條規定的例外情形──即出席立委提議，有 20 人以上連署或附議，經表決通過，方可省略「司法及法制委員會」的審查程序，而逕付二讀。

但因考量法律審查應盡量周密，逕付二讀絕不是制定或修改法律的上策，應盡量少用。

## 第四關：常設委員會的審查

為何立法院要設置常設委員會？這是因為，現代立法事務日漸繁雜，為了有效處理數量龐大且性質專業的種種法案，並為了節省院會審查法案的時程，以減輕院會的工作負擔，現代民主法治國家，通常都會在國會裡面，設置與行政部門大致對應的「常設委員會」，協助院會先行處理各項法案或議案，並提供其專業審查意見，供院會參考。

然而，所謂「審查」，即常設委員會，應就相關議案內容是否符合時宜與實效，先行研究，再得出最後結論。

而這次行政院長卓榮泰之所以提覆議，理由之一就是認定：本次藍、白兩黨所提的「國會改革法案」，從一讀會到「常設委員會逐條審議」的階段（甚至後面的政黨協商），除對民進黨立委提的異議一律保留，不然就是沒收其發言權，企圖用表決方式快速通過──審查過程中，比較沒有看到對個別條文的「實質討論」。

因此，輿論上面才會產生「委員會的審查程序」是否被實質架空的討論。

而就常設委員會的審查程序，大致有下列四個重要步驟：

### 1. 聽取議案方針與詢答

這步會由提案機關或提案委員，先就法案方針作說明，並備詢問。說明目的，自然是要讓審查委員瞭解立法或修法的背景，進而爭取支持。

### 2. 逐條審查

再來，就會進入逐條討論階段。在這個階段，常設委員會的立委們，就會一條一條審查法案內容，實際就法條的問題，像是文字潤飾，要不要新增條項或用語，又或考量刪減部分條文等等，互相交鋒。

此時，常設委員會主席的任務，就要使委員會能不斷有所進展，盡可能讓各條文取得全體委員的共識，努力經由妥協，化解彼此分歧，並察覺何時應暫緩進度或加速進行。

附帶一提，有時法案也會遇有需舉行公聽會的狀況，這往往於立法政策詢答結束後，逐條討論進行前，或於逐條審查時遇有爭議條文時舉行。

### 3. 少數不同意者，可表達異議，甚至連署政黨協商

依《[立法院各委員會組織法](https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=A0010043&flno=10-1)》規定，各委員會於審查完畢後，如認沒什麼爭議，就能決議不要把議案交由黨團協商，繼續往下個步驟邁進。不過，[同法](https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=A0010043&flno=10-2)也規定，出席委員若對前述決議，當場聲明不同意的話，就可以在院會[依法](https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?pcode=A0020058&flno=68)提出異議。

簡言之，當少數委員若未被採納，得依規定在院會發言，以表達不同意見，甚至在連署十人以上後，啟動政黨協商。

### 4. 審查報告