專欄作者：吳子毅，律師、淡水人、貓奴。

位於台南市關廟區下湖村的下湖埤，舊稱茄苳湖，在1720年《臺灣縣志》中即有記載。而下湖埤歷史雖久，但鮮為外地人知，不過在憲法法庭的近期判決中，下湖埤一躍成為主角之一，在憲法史中留下足跡。

事情是這樣發生的，下湖埤部分土地為蘇姓及葉姓等人共有，後來準備變賣時，發現土地遭「臺灣嘉南農田水利會」無權占用，即起訴請求補償。這訴求聽起來十分合理，沒想到卻被判決駁回。

關鍵問題在於，《農田水利會組織通則》第11條第2項規定：「原提供為水利使用之土地，應照舊使用。」而下湖埤既然早在1720年就有相關記載，並持續至今，蘇、葉等人的土地顯然屬於「原提供為水利使用之土地」，所以也就「應照舊使用」。

此外，相關法令也未明文賦予人民請求政府徵收遭水利會占用土地的權利，因此蘇、葉姓等人最後既無法將土地取回，也同時無法請求補償。

求助無門之下，蘇姓及葉姓等人最後只好針對《農田水利會組織通則》前述有關照舊使用的規定，向大法官聲請解釋（註：本案發生在《憲法訴訟法》施行前）。而這案子的命運，也必須從大法官對私人土地公用的態度談起。

路走久了，就不是我的了

過去，在嘉義市安和路（即今安和街）上有部分土地為吳姓等人所有，長期以來均作道路使用，吳家人則空有土地卻無法利用，於是向嘉義市政府請求徵收補償失敗，起訴也遭法院駁回。

於聲請釋憲後，司法院大法官作成釋字第400號解釋，肯認《憲法》保障財產權的規定，除了保障個人財產免於遭公權力的侵害，更在私產轉作公用或其他公益目的使用之際，以徵收方式取得使用權源時，要求政府應給予「相當之補償」。

而吳家人的土地因長期以來皆供大眾通行，且通行時間已久，連何時開始有人通行都沒人知道了，所以屬於既成道路，並成立「公用地役關係」，國家可以基於公用地役關係繼續使用土地。而這種公用地役關係對於人民的財產已經構成「特別犧牲」（即相較於一般人承受更多損失），因此國家應給予補償。

不過，大法官雖說要求補償，卻是手下留情，因為大法官說：如果是經費困難，有關機關尚應訂定期限、籌措財源，逐年辦理或以他法補償。大法官在此確立：只要國家讓人民財產權受到特別犧牲時，就應給予補償（註）。

盤旋在土地上下的「社會責任」

至此我們已經知道，大法官是以「有無特別犧牲」做為要不要補償的標準，但界線該畫在哪裡？這在釋字第564號解釋中似乎獲得部分解答。

先講結論，大法官最後用「是否限制輕微，而逾越社會責任所應忍受範圍」作為標準──只要沒有逾越社會責任的範疇，土地所有權人就負有社會義務，不能主張因公用或其他公益所受到的限制是特別犧牲。

前述解釋，涉及《道路交通管理處罰條例》禁止在騎樓設攤的規定，因為依同條例規定，騎樓是屬於道路的一部分；不過，由於騎樓本質屬於私有，所以限制土地所有人禁止在騎樓設攤，其實也就限制了人民利用土地的方式。

對此，大法官認為：如果限制土地利用的手段，是有助達成目的，且限制尚屬輕微，那麼這種限制手段，就是人民應負擔的社會義務。

所以，禁止在騎樓設攤的規定，除了能有助大眾通行，也留有空間，讓土地所有權人能另外依法申請攤位許可，更賦予土地所有人賦稅減免等優惠，因此禁止在騎樓設攤的的限制尚屬輕微，並未違憲（註二）。

至此，即使判斷標準仍稍嫌抽象，從這號經典的大法官解釋中仍可得出下列幾點（註三）：

1.構成特別犧牲即應補償。

3.對於土地使用限制逾越社會責任所應忍受之範圍（如徵收），即構成特別犧牲。

4.對於土地限制輕微屬社會義務，不構成特別犧牲。