今（2023）年 6 月 1 日，台灣與美國簽署「台美 21 世紀貿易倡議」首批協定，且在七月底的立法院臨時會無異議通過；此協定是台美間自 1979 年以來所簽署最為完整的貿易協定，引發社會一番熱議。

然而，有質疑者（多為疑美論者）認為「台美 21 世紀貿易倡議」內容看似豐富，但卻不涉及自由貿易協定（FTA）最基本的「市場開放」和「關稅減讓」，無法為台灣帶來任何實質利益，根本就是台美兩國政府的一場「政治秀」。

質疑者進一步認為，儘管近年來台灣對中國的貿易依存度有所下降，但 2022 年台灣對中國的出口仍接近 40%，金額高達 1200 多億美元，因此與其和美國簽署一個「務虛」的貿易協定，不如重新和中國進行一場「務實」的經貿談判。

這也是近期台灣民眾黨總統參選人柯文哲和中國國民黨總統參選人侯友宜拋出「重啟貨貿、服貿談判」的主要依據。但要準確解讀「台美 21 世紀貿易倡議」，首先要先瞭解美國發起倡議的背後邏輯為何。

美國對於自由貿易的邏輯

第二次世界大戰後，以美國為首的同盟國認識到，貿易保護主義不僅影響國際貿易的發展，不公平的經濟政策如「斯姆特─霍利關稅法（The Smoot-Hawley Tariff Act, 1930）」──將 2 萬多種進口商品的關稅提升到歷史最高水平；其他國家為了報復美國和自我保護也競相提高關稅，導致全球貿易停滯，是釀成經濟大蕭條的關鍵──也是第二次世界大戰爆發的導火線。

鑒於關稅是當時國際貿易的主要障礙，以及各國實施貿易保護的主要政策工具，同盟國的政治領導者認為：應建立一套以自由貿易為基礎的國際貿易體系，透過大幅削減關稅等其他貿易障礙、無歧視待遇，創造一個開放、自由和公平的競爭環境，促進國際貿易的擴張與合作，讓各國發揮所長，實現高效的國際分工，再透過國與國之間的交換，達到最高福祉。

然而近幾年，美國等市場經濟國家逐漸警覺，自由貿易政策使像中國這樣「開發中國家」，其憑藉勞動力、土地等低價成本優勢得到充分發揮，造成許多發達國家大量產業外移，嚴重影響國內經濟自主，並對部分國家形成過度依賴，形塑全球脆弱且高風險的供應鏈。

此外，中國還時常藉由非市場經濟地位進行不公平和反競爭的行為，如大量補貼當地產業的發展、限制外國商品與服務的進入、竊取外國智慧財產權和強迫外國公司轉移關鍵技術以換取市場進入等，嚴重傷害其他國家的經濟安全乃至國家安全。

而隨著中國經濟實力的日益強大，中國甚至還無視國際貿易秩序，以施加經濟成本的方式，威脅或實際干涉正常的經濟活動，迫使目標國家在某些政策上讓步，即所謂的「經濟脅迫」或「以商逼政」（註一）。

以上種種，也讓美國認為中國各式的經貿手段，已嚴重危害美國和其他市場經濟國家的利益，改革已經到了刻不容緩的地步。

於是，2018 年 3 月，美國川普政府根據《1974年貿易法》第 301 條對中國出口至美國的 600 億美元商品加徵額外關稅，打響了對抗中國不公平貿易行為的第一槍，迫使中國做出改變──並迅速從經貿領域，延伸至科技乃至金融領域。

其次，隨著 COVID-19 疫情和俄烏戰爭的爆發，供應鏈的安全與韌性，迅速成為全球最關切的課題。這也讓美國拜登政府反思，貿易自由化不應只是考慮市場開放和效率優化等面向，還應考慮到產業衝擊，包括供應鏈脆弱、過度依賴、製造業空洞化及危害地球永續問題。

因此，在拜登政府看來，自由貿易不能再以比較利益為導向，還應考慮其他經貿以外但卻又影響經濟利益的議題，如國家的法制作業情況、貪腐問題、勞工權利、環境和非市場政策及措施等，並重視經濟利益以外如民主、自由和人權等價值。

最後，縱使是自由貿易也不可過度依賴單一國家。在這樣的思維下，美國拜登政府呼籲「理念相近」的國家一起檢討貿易和產業政策、重塑國際貿易規則和合作解決共同關切的問題。

台美 21 世紀貿易倡議的意義

基於上述新的貿易思維，美國拜登政府上任後提出「互補式貿易政策」（complementary approach），主張貿易自由還應考慮對產業的衝擊影響，並強調國家之間應協調確認產業的互補性。

據此，美國拜登政府推出以勞工為中心的貿易政策，並將重心放在與擁有共同價值觀和相似經濟及國家安全利益等「理念相近夥伴」的「互補式貿易」合作上，以打造新的全球供應鏈──包括推動晶片聯盟、倡導供應鏈「友岸外包」（friend-shoring）生產、研擬共同減碳規則以及擴大半導體等出口管制等。

而台灣作為國際生產網路的重要成員，自然是美國重新布局供應鏈的關鍵合作對象。

同時，台灣方面也一直希望藉由深化與美國的經貿連結，抵銷過度依賴中國市場所帶來的風險。基於共同價值理念和利益，台美雙方於 2022 年 6 月宣布啟動「台美 21 世紀貿易倡議」的談判。 「台美21 世紀貿易倡議」共涵蓋 12 項議題，包括貿易便捷化、良好法制作業、農業、反貪腐、中小企業、數位貿易、勞工、環境、標準、國營事業、非市場政策及措施和服務業國內規章。

目前台美兩國政府已就 12 項議題中的貿易便捷化、良好法制作業、服務業國內規章、反貪腐及中小企業等 5 項議題完成談判，並簽署首批協定。有質疑者認為「台美 21 世紀貿易倡議」因不涉及「市場開放」和「關稅減讓」，無法為台灣帶來任何實質利益，但事實並非如此。

首先，對比前述，「市場開放」並非美國當前貿易政策的重點，而是「重塑自由化規則」和「加強互補式貿易」；其次，「關稅」不是影響國際貿易的唯一的障礙，還有其他「非關稅貿易措施」包括「技術性貿易措施」、「非技術性貿易措施」和「與出口有關的措施」。

「台美 21 世紀貿易倡議」的首批協定，就是美國首次用具體文字呈現「新貿易規則」的對外法律文件，其目的在於建立一個更加公平和可預測的貿易制度。以貿易便捷化議題為例，首批協定確保關務程序的透明和效率，簡化通關及邊境查驗作業，並透過電子化方式加速通關，有助於減少業者完成出口程序所需的時間及費用，進而可以增進其參與出口貿易的能力和機會。