台鐵公司化

2018 年，台鐵 6432 次普悠瑪自強號列車發生出軌事故，造成 215 人輕重傷、 18 人死亡。事故後，行政院政務委員張景森召集各部會、專家及台鐵員工代表共同組成「台鐵總體檢小組」，針對「行車事故系統分析與管理」等 7 個面向提出共 144 條待改善事項。然而，尚未完成之際，又發生 408 次太魯閣號列車事故，導致 213 人輕重傷、49 人死亡。

3 年內接連發生兩起重大鐵路事故，許多無辜的性命消逝，台鐵的安全管理飽受質疑。今年 3 月，行政院院會通過「國營臺灣鐵路股份有限公司設置條例」草案，試圖回應事故發生以來改革台鐵的社會訴求。

__但草案提出後，遭到工會的反彈，認為公司化是假議題，應該直接進行安全改革。__

身為百年老店的台鐵，帶領一代代台灣人南來北往，究竟為何淪落成如今殘破不堪的模樣，深受品質低落、安全堪慮的批評？將台鐵「公司化」或「民營化」，又為何與改善運輸安全息息相關？政府草案會將台鐵帶往哪個方向，又會帶來什麼挑戰呢？

行政機關的身份包袱

鐵路的建置，由於需要大量資本的投入，容易形成自然獨占或競爭者稀少的市場生態，但「行」是人民的基本需求，如果讓少數供給者掌握市場價格，就會影響國家整體的經濟發展，因此，在鐵路發展之初，__大多數國家都將其納為國營事業__。

1945 年日本戰敗，中華民國政府於台灣省行政長官公署交通處下設「台灣鐵路管理委員會」，負責重建、修復被炸毀或移作軍用的鐵路，並與日籍技術人員進行傳承交接工作。後來，鐵管會改組為「台灣鐵路管理局」，隸屬於台灣省政府交通處，隨著省虛級化，又被移歸在交通部下，目前是「中央三級行政機關」。

台鐵作為行政機關，必須基於「行政一體」的原則服從上級機關及長官的指揮，也受到立法與監察機關的監督，更要依循法規管制，不論在預算的編列及使用，還是運輸服務的提供上，都要應付政治干預並推行政策。

同時，考量公用事業的經營帶有資源分配的意義，台鐵的人事任用、票價、資本運用與營運策略等都不能只考量經營效率，必須實現一定程度的公共利益，欠缺足夠的彈性與自由，導致現在的虧本經營。有鑑於此，__世界各國早已將鐵路營運公司化或民營化，目前僅剩下北韓、古巴、緬甸、斯里蘭卡與台灣還維持公務機關營運的模式__。

### 盈餘上繳、折價自負，還不能漲票價

成為省營事業機構的台鐵，每年盈餘必須繳交一部分給省庫。1951 至 1960 年間，台鐵每年為省政府挹注 2600 萬至 3600 萬元新台幣，提供政府發展工業的資金，然而，省政府自台鐵取得資金後，卻鮮少回撥給台鐵，導致台鐵沒有餘裕應對材料上漲及員工待遇調整。

當時，省主席周至柔接受質詢時表示：「⋯⋯年終預算時，倘若鐵路仍是虧損，則繳庫之款可以豁免。不過，公營事業機構的虧損，絕不能由政府補貼，應該由公營事業機構自己想辦法來彌補。」__換言之，賺的錢要分省庫，賠的錢則要台鐵想辦法。__

台鐵要自己想辦法的，不是只有材料費及員工薪資，還有敬老、兒童、學生、軍公教優待票所帶來的損失。1950 年代，台鐵針對通勤學生發給定期票，初級中學（國中）以上學生及軍人定期票的票價只有普通乘客的一成，國民學校（小學）及公教人員的票價更是只有 4 %。此外，針對穀物、薪炭等民生必需品也予以五至八成的運費折價。

優待措施直接導致台鐵在 1952 年至 1960 年間，每年承擔了 1.2 至 2.3 億的運費減價損失。依據《發展大眾運輸條例》的規定，依法給予價格優待的大眾運輸事業，因為差額造成的短收，要由交通部協調相關機關編列預算來補貼，但台鐵的短收款項，卻一直都是由台鐵自行吸收。即便是持續虧損的現在，台鐵每年仍然因為優待政策損失近 10 億。

 資料來源：交通部鐵路管理局。《中華民國 90 年 臺灣鐵路統計年報》。

特定族群享有交通優待，或有其時代背景及社會目的，但即便是普通乘客的票價，也始終沒有反應人民收入及物價水準。1980 年至 1995 年間，雖然經歷多次票價調整，台鐵平均票價也只有約 78.8 % 的漲幅，遠遠不及同一時期，工業與服務業經常性薪資分別約 285 % 與 223 % 的成長幅度。

另一方面，「食物類」、「醫藥保健類」與「教養娛樂類」的消費者物價在同一時期都有分別超過 46 %、34 % 及 98 % 的成長，「交通及通訊類」卻只漲了約 7 %。從 1995 年到去年為止，經常性薪資與消費者物價再度分別成長超過 50 % 與 30 %，但台鐵卻是一次也沒有調整過票價。

依據《鐵路法》的規定，台鐵運價率的計算公式，必須由交通部擬訂後，報請行政院送立法院審定，計算公式的變更，也必須透過這個程序進行。此外，台鐵必須依據這個公式算出運價，如果要變更，也要由交通部報請行政院核定。這代表票價的訂定要跨越多個政府層級，不僅無法因應市場變化及時反應，也會因為政治考量，受到行政長官或立法委員的牽制。

票價不漲，原物料、人事及資產維護等成本並不會因此不漲，票價落後於物價，也反映在台鐵統計年報的「單位收入與成本分析」上。從 1976 至 1981 年開始，台鐵客、貨運開始入不敷出，不論是載運旅客還是貨物，運送收入都不足以彌補成本。兩者數字差距不斷擴大，直到 2009 年，每延人公里的損益已經來到約 -1.8 元，以當年度近 84 億延人公里的客運量來算，等於光是載客就創造超過 150 億的缺口，火車越開越虧。

台鐵衰退源自十大建設

直到 1970 年代初期，台灣公路及航空系統都還在發展中，「台一線」交通壅塞，客、貨運仍仰賴鐵路移動，運輸市場由台鐵獨占、壟斷，因此，在不利的收入條件下，台鐵營運仍然維持了損益正值，甚至在 1974 年取得盈餘 7 億元的成績。