到底該不該為了財政紀律，刪修特別預算？一文看懂！｜政治熱議

（本文顯圖來自行政院網站）

《預算法》規定，當碰到重大或緊急等狀況，行政院得在年度總預算之外，提出特別預算。

而國民黨批評，民進黨政府將特別預算「常態化」，已影響財政紀律，紛紛提出法律修正案；像是國民黨立委徐欣瑩等就主張，要刪除「因緊急需要，可先動支部分特別預算」等條款。

持反對意見的行政官員受訪表示，若貿然刪修，恐減損台灣未來面臨各項國內外挑戰，以及各種突發時的應變能力，相信並非國人所樂見。

面對這樣的風波，到底那些專有名詞在說什麼，誰比較有道理？就來看我們的懶人包吧！

預算的編製及審議

簡單來說，預算就是針對一定期間內的收入與支出，預先所作的計畫。依我國《預算法》的規定，政府編列預算的會計年度，始於 1 月 1 日至 12 月 31 日終了。

因此，政府在編列年度預算時，會根據既定的方針，考慮當前及未來的需要，並以國家資源分配及國民負擔能力為估算基礎，設想未來的收支計畫。

而預算的審議步驟，大致如下：

1. 會計年度開始前 9 個月，行政院會訂定下年度的施政方針，中央主計機關也會遵照施政方針，擬定下一年度預算編製辦法；經行政院核定後，分別交由各機關辦理。

2. 會計年度開始前 4 個月，行政院會把總預算案，交給立法院審議，並附送施政計畫參考。

3. 會計年度開始前 1 個月，立法院會完成總預算案的議決，並於會計年度開始前 15 天，由總統公布下年度的總預算（涉及機密部分不會公布）。

預算就預算，什麼是特別預算？

這是指國家遇有特殊情況，按照特定條件，在前述年度總預算外所特別成立的預算。

根據主計處出版的《預算法研析與實務》強調，特別預算具有「臨時性」及「金額龐大到不足以用預備金來因應」的特色。

既然要具備「臨時與不足支應」等特色，才可以提出；《預算法》也就規定，要有下列幾種情形之一，才可以提出特別預算：

1. 國防緊急設施或戰爭。
2. 國家經濟重大變故。
3. 重大災變。
4. 不定期或數年一次之重大政事。

特別預算真的有常態化？

根據行政院主計總處公布的資料，2014 年至今，提出的特別預算有「中央政府流域綜合治理計畫第1、2、3期」、「前瞻基礎建設計畫第1、2、3、4期」、「中央政府嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興」、「中央政府新式戰機採購」、「中央政府海空戰力提升計畫採購」、「中央政府疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果」等內容。

像是去年（2023）普發 6,000元 的政策，就是「中央政府疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果」特別預算案的內容之一。

之所以會有違反財政紀律的疑慮，是因為監察院於 2021 年調查報告指出：特別預算有常態化的現象，並提到「特別預算有浮編，破壞正常預算體制之情事」。

諸如此類的聲浪，時常佔據報章媒體的版面。近期更讓立委開始主張，應修改《預算法》，終止政府濫用特別預算方便之門，破壞預算整體及財政紀律。

不過，特別預算還是預算的一種，國會並非毫無節制的可能。

特別預算的監督

這邊要建立一個觀念，相較特別預算常態化與否，大家更應在乎的是：這樣的特別預算是否有其必要？這樣會不會造成國家嚴重的財務負擔？

因此，《預算法》規定，特別預算也應像總預算案一樣，送交立法院審議。不過，在「國防緊急設施或戰爭」、「國家經濟重大變故」、「重大災變」這三種情形下，可以因為緊急的需要，在未經審議前，先行支付一部分。

無論如何，特別預算雖然獨立於總預算外，但在執行終了之際，還是應單獨辦理決算（不併入總預算案內辦理）──縱使是特別預算，它也會受到事後的決算監督。

其次，特別預算本質上有「臨時」及「預備金不足支應」等特色，所以不免就有可能，無法用當年的收入支應；這時，除了移用前幾年度多獲取的收入（亦即「歲計賸餘」）外，就只能以舉債的方式來辦理──這正是大家擔憂破壞財政紀律的地方。

針對前述擔憂，目前《公共債務法》有規定，特別預算的舉債額度，不得超過特別預算一年一切支出總額的 15%，且中央債務總額不能超過前 3 年度 GDP 之 40.6% 的規定。

縱使立法者有時會制定特別規定，排除前述「總額 15%」的門檻，不過目前尚未出現拿掉「前 3 年度 GDP 之 40.6%」界線的作法。

所以，雖然近年特別預算案有成長的趨勢，但在施行上仍符合法律規範，且依財政部所提資料顯示，隨著GDP成長，國債總額的占比卻是逐年下降。

特別預算規定的存廢？

特別預算的規定確實是我國獨有的制度，運作至今確實也完成了許多重大建設或是帶領政府度過許多天災病變。與其說要避免常態化，就要廢除這樣的規定，不如思考：該如何好好監督，以免濫用，造成債留子孫。

除了透過預算及決算監督外，未來還應約束立法者，不要輕易制定特別條例，隨便打破原有的門檻規定。另外在特別預算的編列上，也應考量地方財政，避免財務較為吃緊的縣市無法配合，影響地方政府長期施政。

但無論如何，若把「特別預算」的機制整個刪掉，政府未來就沒有辦法針對重大政事，提出特別預算，屆時只能在每個會計年度的總預算裡面編列。

到時碰到臨時且難以支應的狀況，是否還有及時因應的彈性，就留給讀者思考了。

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【本文作者】

黃書瑜：執業律師，台北大學法律學系博士生，具有法律、會計雙學士，與財稅法學碩士學位，斜槓到講師、部落客，為podcast《法律什麼鬼。復仇版》主持人之一。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫