黨團協商的爭點：加熱菸載具是菸，還是金屬組合元件？

在選舉喧囂過後，《菸害防制法》修正議題歷經數月，仍幾近原地踏步。目前在立法院衛環委員會，已進行四次的朝野協商，但因關鍵條文仍有許多意見分歧而卡關。

像是本文的主角「加熱菸」，本法草案第3條，把它納入「菸品定義」，稱為以菸草製成的「加熱式菸品」；但使用加熱菸的必要載具（加熱器），本身則沒有出現在前述定義條文當中，而是以「組合元件」的用詞散見於各條文中，進而引起不同委員對於規範模糊的擔憂。

[反菸團體](https://www.youtube.com/watch?v=8Yt2mSIbkng)認為，若僅針對加熱菸規範，未明確針對載具進行管理，將導致店家可能以販售合法加熱菸之名，私下販賣本次政院版本禁賣的電子煙，並導致載具成為現行菸品廣告與行銷規範的漏洞——讓業者大開後門，透過行銷載具的方式行銷菸品。

對此，我國主關機關「衛生福部國民健康署」則表示，目前修正草案，已把加熱菸納入「菸品促銷與廣告」的管理，並要求進行健康風險評估審查。

換言之，本法修正條文第15條規定，沒有經過健康風險評估審查的組合元件（如加熱器），是禁止製造、輸入、販賣、供應、展示或廣告的物品，不會有反菸團體擔心的廣告偷渡等問題。

本文認為，以本次修正最大癥結點——第3條關於菸品定義的修正文字來看：若要被認定為法條所說的「其他菸品」，必須是菸草或是其他含尼古丁的植物所製成的物品。

然而，無論是現在國內或國外使用的加熱菸載具，多數為金屬製品，絕對不可能是由菸草所製成，若是強制認定「因為加熱菸載具是用來吸食加熱菸使用，就該被一體解釋成菸草等製成的菸品」，本質上就脫離了文義解釋的範疇，使得法規失去該有的明確性。

因此，修正草案的規範模式還算適當。因為在禁止廣告與行銷的條文中，將組合元件與指定菸品分別一同加以限制，此種規範方式與加熱菸的實際使用方式更加吻合，也能反映「載具與菸支」分開販售和獨立包裝的現況。

總之，相較強行將未含有任何植物成分的載具，解釋成菸品，草案的規範似乎更為妥適。

加熱菸載具該如何安全檢驗：比照菸品，還是電子儀器？

綜觀各國菸害防制的立法中，最重要的兩個部分，除了前面討論到要如何避免利用廣告與行銷手段，誘使未成年人使用菸品或新興菸品外，另一個部分就是對人體安全的危害了。

菸品對人體造成危害，特別是疾病方面，已有悠久的醫學研究歷史，因而產生現今各國的菸害防制機制。而在新興菸品出現後，無論針對加熱菸或電子煙，各國主管機關、業者與世界衛生組織都積極投入新興菸品對於人體影響的研究和規範。

在部分業者自主進行的研究中顯示，與傳統紙菸相比，使用加熱菸會減少有害物質的攝入，降低對人體的危害；但其他研究亦同步顯示，無論是使用菸品或新興菸品，對於人體必然會造成影響，畢竟都是菸品。

近年來，《菸害防制法》修正草案提出時，無論是何種委員版本或政院版本，或是參考哪一國的立法例，都一定會放入健康風險評估制度，或是上市前審查、申報制度等類似規範，用來管控菸品或新興菸品是否得以依法販售，並透過此機制確保民眾取得的菸品或新興菸品對於人體的影響，符合前段提到的各式醫學與科學研究結果。

先不談是否會如部分立法委員在協商會議中所說，現行政院草案關於健康風險評估的條文，有空白授權的疑慮，現行草案中關於健康風險評估的規定，要求將加熱菸載具，也就是「組合元件」也納入健康風險評估中，對於針對有害物質進行把關的「健康風險評估」機制來說，就已經是十分弔詭的現象了（註一）。

在近期的朝野協商中，有委員堅持認為加熱菸與載具應該被視為一體，並且一同檢測，國健署則表示健康風險評估的機制，是在評估加熱菸以及其加熱後產生的氣體和物質等對於人體的危害，但不涉及電子儀器，也就是加熱器的審查。至於加熱器的審查，則應如同其他電子儀器一樣，交由經濟部進行標準檢驗。

經濟部標準檢驗局也表示，如果加熱器被認為是要強制檢驗的商品，那標準檢驗局將負責審查加熱器本身的安全性，而非加熱菸經加熱後產生的物質與氣體對人體的安全性，只要依照商品檢驗法、商品檢驗標識使用辦法之規定——加熱器若經檢驗後，會貼上商品安全標章，讓民眾覺得使用加熱菸是安全的。

這樣的討論，雖在協商中並未取得共識，但把國健署和經濟部的回應，對照加熱器與加熱菸的使用狀態——本文認為，將兩者分別交由具備不同專業的主管機關審查，是較符合加熱器和加熱菸兩者，對於人體產生不同風險的現實狀況。

因為以物理性態而言，加熱菸載具本質仍是電子儀器，對人體不會沒有造成危害的可能，但是危害的類型，並不像是尼古丁或焦油等成分會對人體器官造成疾病或病變這般，反而更接近有可能因機具過熱、電池壓力太大爆炸、充電裝置漏電導致觸電造成使用者受傷的情形。

但要如何在研究有害物質對人體造成影響的評估審查機制中，檢驗此類電子儀器有機會對人體造成的意外傷害，修正草案與總說明中完全沒有提及（註二）。

外國法對於加熱菸載具，又是如何管制？

新興菸品管制在各國的立法例當中，大致可分為幾類：與傳統菸品一同作為菸品管制；獨立於菸品，另行建立申報制度；推出產品前，應經審核的事前許可制，與藥品管理方式相近。而無論採取何種模式，都可看出各國的監管手段，都必須要先處理定義的問題，始能再進一步針對煙彈、菸支、電子煙機具和加熱菸載具進行規範。

以日本的規範為例，加熱菸的定義，因為菸支含有菸草成分，所以與紙菸相同適用於「菸草事業法」與「菸草稅法」等規定進行課稅和販售限制；但電子煙的部分，含有尼古丁者會被認定與藥品相同，而須套用「藥事法」規定，需要事前取得許可並通過審核才能販售；沒有含有尼古丁者，是與一般消費性產品一樣，適用與消費者保護相關進口與販售規定。

英國的部分，則是目前對於新興菸品規範最為公開且自由的部分。首先，電子煙的部分，英國將其獨立於菸品規範外，由英國藥物及保健產品管理局管理，並建置有網站和系統，在上市前需依照法規填載產品訊息、內容物成分、外包裝樣式、製造商資訊等上傳至系統備查；而加熱菸的部分，一樣因為有菸草成分，而適用與其他菸草產品相同的法規與分級標準，並按照個案來判斷該加熱菸產品應該用哪種分級標準課稅。至於載具的部分則被認為與菸品為一體而適用同樣規範。