壹、臺灣面臨進入「無緣社會」的交流道？

在開始本文前，有本書想分享給大家，叫做「無緣社會」。是NHK採訪小組探訪日本各地孤獨終老的人們，抽絲剝繭他們為何進入如此狀態，所集結而成的故事。

談到孤獨死，面對無人認領的處境，書裡忍不住發問：「為什麼這些人會和社會失去聯結，進而導致無緣死呢？與家族聯結的『血緣』、與故鄉聯結的『地緣』、與公司連結的『社緣』，人生中有這麼多的『緣』和『羈絆』，他們是怎麼失去的呢？」這就是書名「無緣社會」的由來。

一位發起收容死者骨灰的寺廟住持也在提到：「我們只要弄錯人生的一個小環節，或是其中一顆小齒輪失去作用，都有可能變成獨居老人，孤獨地死去。這些人的人生和我們有什麼不同？他們也都扎扎實實地過完一生。有些人說不定有小孩，還把小孩扶養成人。誰不是帶著父母的喜悅出生…連個埋葬的地方都沒有，不留一絲曾經活過的痕跡，我覺得這種事太不合理了，所以才想，至少在能力所及的範圍內，為他們撿骨、超渡。」

這些敘事都直指一個問題，那就是誰來照顧那些需要被照顧的人？在日本，書裡提到：「防止社交孤立的系統，首先是人互相扶持（家庭安全網）；接著是企業雇用勞工，使勞工或的穩定薪資（企業安全網）；最後是政府的保障（社會安全網）。不過，當獨居者增加，家庭安全網的作用便會降低；當非典型就業的人口增加，企業安全網也發揮不了作用。如今，我們必須面對的課題是：當這樣的趨勢無法改變，未來人們要如何安心地生活？」

對照日本的照護危機，臺灣不無走向類似困境的可能。近幾年，台灣壟罩在少子高齡化的危機下，65歲以上高齡者占總人口的比例，自1993年跨過7%後，2010年即升至10.74%，更在2014年來到11.99%的高峰；尤其65歲的人口數，於2014年已達280萬人之譜。由於長期照顧的需求與年齡間成正相關，且長期照顧之發生率雖較諸一般疾病低，一旦發生，則可能持續至生命終結，所需照顧及財務負擔非常巨大，一般家庭不易承受；如此社會性風險，政府是否應多有作為？

面對這樣的照護危機，歸納我國政府政黨輪替前後之發展，簡約有三階段之盤算。第一階段、長期照護10年計劃之設定：自2008年開始，建構長期照護模型，並努力擴大照護量。第二階段、長期照護網計畫之設定：為奠定長期照護體系之法體系基礎，而著手制定長期照護服務法，並打造相關網絡，令服務普及化。第三階段、長期照護保險法之制定：待長期照護服務法施行後，希冀緊接制定並施行長期照護保險法，完成相關網絡之建設。

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圖為臺灣人口金字塔的演變，摘自 國家發展委員會網站。

貳、先來回首長照制度的運作

關注制定長期照顧服務法及長期照護保險法等法令前，首須回顧現狀，方能找出問題，了解修法重心。

過往針對長期照護，主要係以老人福利法為準據（早期更僅對「機構式照顧」設有規定），透過政府擬定並推動不同策略及計畫為之。同時，全民健康保險法及精神衛生法，亦就高齡者之慢性病床及居家照護醫療服務，還有精神疾病患者之精神復健機構，提供有限度的給付；又對身心障礙者之照護服務，則係按身心障礙者權益保障法辦理；而具榮民身分者，若有照護需要，尚得依國軍退除役官兵條例申請相關服務。

一言以蔽之：長照之相關服務輸送、管理等法令並不完善且分散， 服務對象並未擴及至所有照顧需要者，服務內容也相當有限，照顧服務品質難以獲得保障；此外，長照相關費用，亦大多由個人及其家庭支應，對該等形成相當沈重的財務負擔。

為體系性統整前述制度，避免資源分散，政府於2007年仿照日本「新黃金計畫」，制定「長期照顧十年計畫」，加速進行相關措施之整併，希冀為高齡者及身心障礙者提供平等且必要之照護服務。大抵而言，前開計畫係為提升「身心機能具障礙之人」的生活自立及品質，維持其尊嚴及自主性而設；具體目標亦在確實配合個案需求，有效率地實施及管理各式照護服務，並藉相關服務利用人之補助，減輕家庭照護負擔。

昔長期照顧十年計畫宣傳品，摘自衛生福利部護理及健康照護司網站。

至其計畫重點，簡要分兩方向說明如後。

首先，就實施對象而言，係指65歲以上、55歲到64歲具原住民身分、50歲到64歲之身心障礙者且具有照護必要者。又如何認定照護必要，須由當事人向直轄市或縣市政府之「長期照護管理中心」申請，後者將就當事人日常生活動作之完整度高低，進行判斷。經認定需長期照護者，又可依其行為完整度，分為「重度、中度、輕度」，三種類別；法律效果的區別在於，依前開障礙程度及所得情形，各有不同的補助及負擔標準。