菲律賓從2016年6月30日總統杜特蒂上任後，就開始發動「 反毒戰爭 」（Philippine Drug War），根據媒體報導，其所造成的死亡數字已來到14,000人。且不論高強度的政策手段是否能有效控制藥物的濫用，「反毒戰爭」執行中引發的諸多問題，已引起各方質疑。

2017年4月，一名菲律賓律師向國際刑事法庭（ International Criminal Court, ICC）投訴菲國總統和數位高階官員，指出在反毒戰爭期間發生了許多反人道罪行。2018年1月8日，ICC檢察官Fatou Bensouda公開表示，將對相關指控展開調查前的初步審查。

媒體報導提到，菲國總統府發言人同時「歡迎ICC來查」，但也表示「菲國司法體系就能處理這些指控」，認為ICC沒有管轄權。關於ICC到底有無管轄權、又是否會發動正式的調查，本文藉以介紹「初步審查」（Preliminary Examinations）相關程序，或可回答這些問題。

國際刑事法院是如何運作的

不同於國際法傳統上規範的主體為「國家」及其行為，最早由從實務運作發展而成的國際刑法，規範的是「個人」嚴重罪行。依《羅馬規約》（Rome Statute）所設立的國際刑事法庭，意義在於透過明確的條文規定和當事國的同意，來確立國際刑法追究個人罪責的實體和程序規則。

相似於國內的刑法程序，ICC的訴追程序也得「有人」先提出控訴；或者是檢察官主動留意到嚴重的罪行，並開始針對事實進行調查，才可能進一步決定要不要起訴行為人。

至於ICC的檢察官在1月8號聲明將對菲律賓發動的「初步審查」，就是介於「有人提報或檢察官留意到事實」以及「檢察官正式發動調查」之間的初始階段。

這套流程是依照《羅馬規約》第53條所建立，其用意在於透過綜合判斷現有資料和各項因素，讓檢察官最終可以決定要不要發動正式的調查。

不論菲律賓怎麼講，讓我們回歸條文的規定。首先，菲律賓在2000年就簽署了公約，而在2011年8月30號遞交批准書。依第126條第2項的規定，遞交60天後該月的首日，ICC便開始具備對菲國的管轄權，時間是2011年的11月1日。也就是說，ICC此後即對發生在菲國境內的特定罪行，或者具有菲國國籍的行為人擁有管轄權。

不過，《羅馬規約》中最重要的是補充性原則（complementarity），確立了這套國際刑法程序跟各締約國國內司法系統存在互補關係。根據第17條，只要對該案件具有管轄權的國家，其司法正在調查或審判，ICC就不能受理。除非該國不願意（例如刻意包庇）或者沒有能力進行追訴。

就時間上來看，與「反毒戰爭」相牽連的這些死傷事件確實發生在《羅馬規約》對菲國生效之後（即2016年）。如果檢察官能確認菲國司法對於這些控訴是玩假的，或者根本沒有進行程序，就可以在符合條件下受理並發動正式調查。

本文所要介紹的初步審查，是檢察官就可得資料進行評估，並決定是否開啟正式調查的先行程序。

初步審查是正式調查的先行程序

ICC的檢察官辦公室建立了一套「初步審查」（Preliminary Examination）流程，聚焦於幾個重點，一個是管轄權；一個是「可受理性（admissibility）」；另一個，則是對該案件發動正式調查，能不能體現規約所要彰顯的正義。

初步審查在運作上的幾個階段，大致如下：

第一階段，評估的是該案件所涉的罪行，是不是ICC的管轄標的。

ICC的管轄範圍限於國際社會所關注最嚴重的罪行，也就是種族滅絕罪、危害人類罪、戰爭罪以及侵略罪（見規約第5條）。同時，這個階段也會確認該事件是否正在進行調查中，或之前已經調查過。檢察官會就個人、當事國、非政府間組織或者