fbpx
THE HAGUE, NETHERLANDS - JULY 23: View of the International Criminal Court as Dutch prosecuters consider a war crimes investigation of the Malaysia Airlines crash July 23, 2014 in The Hague, The Netherlands. Malaysia Airlines flight MH17 was travelling from Amsterdam to Kuala Lumpur when it crashed killing all 298 on board including 80 children. The aircraft was allegedly shot down by a missile and investigations continue over the perpetrators of the attack. (Photo by Michel Porro/Getty Images)

李柏翰|什麼是國際刑法?解讀新聞台不想播報的國際刑法新聞

這個月有許多國際大新聞,其中就有好幾則與國際刑法相關的議題,但在國內似乎沒有引起太多討論。包括馬航MH17確認係遭俄製山毛櫸導彈彈片擊中、南非宣布推動退出國際刑事法院、巴勒斯坦加入國際刑事法院。這些事情為國際刑法帶來哪些影響呢?

什麼是國際刑法

國際調查小組(以荷蘭政府為首)10月13日確認在烏克蘭東部上空墜毀的馬航MH17是被一枚從「烏克蘭政府軍控制區」發射的「俄製」山毛櫸導彈彈片擊中。儘管空難調查報告引起國際社會一片嘩然,烏、俄相互指控,其中因為遇難者涉及多達十國國籍(以登機所持護照為準,忽略雙重國籍),所以整起事件的管轄權歸屬問題不易解決。

整件事情因此具有多國國際性質(涉及兩國以上),但除了攻擊國的國家責任外,由於牽涉了武裝衝突,於是國際人道法(或稱武裝衝突法)中關於平民保護的規定亦應可適用,使得這起「意外」的究責就又顯得更加複雜了,可能亦有個人刑事責任需要探究(無論是交戰方哪一方);然而,今年7月,俄羅斯已經在聯合國安理會行使了常任理事國的否決權,否決了就此事件設立國際刑事法庭的決議草案。

荷蘭為馬航MH17事件降半旗
荷蘭為馬航MH17事件降半旗

從這個案例中,可以因此看見傳統國際法與國際刑法之間的分際(縱然模糊,還是有跡可循)。國際法原本只處理國與國之間的法律關係,不過當「個人」在國際社會/政治中的地位在二戰之後明顯提升,神權/王權/軍權沒落,人民的主體性和公民社會的參與度亦越來越高,「人民自決」與「人性尊嚴」等以人為本的規範概念逐漸受到重視,不僅催生了「國際人權法」,也使得「國際刑法」開始積極發展。

從特別刑事法庭到國際刑事法院

二戰後,國際法發生了一個「以追求和平」為目標的「典範移轉」,故戰後的規範發展也已經從「開戰/使用武力可以被認定為違法」轉變為「開戰/使用武力原則上視為違法」,因此,國際刑法不再只處理戰爭(或任何形式之武裝衝突)的事務以及個人違反「平時國際法」的問題,反而著墨更多在追溯並處理具有「國家能力」之個人(包括與國家實力相當之交戰團體中的成員)嚴重侵害其他人民(無論本國或外國人)人權的情況,包括種族屠殺(genocide),並且促進「轉型正義」(transitional justice)。

從二戰結束時的歐洲國際軍事法庭(即知名的紐倫堡大審,Nuremberg Trials)和遠東國際軍事法庭(International Military Tribunal for the Far East,又稱東京大審)以降,聯合國和國際紅十字會也盡快地推動許多相關規範建制之「法典化」(codification),好比說1948年的《防止及懲治危害種族罪公約》(Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide)、1949年四個《日內瓦公約》(Geneva Conventions)及其1977年二份《附加議定書》。加上許多陸續通過的國際人權公約,至此,國際刑法在實體法上已經算是趨於完備,可是在使之符合程序正義(如不溯及既往及罪刑法定原則)的過程中,卻因為冷戰時期的緊張關係,發展停滯了數十年。

「人民自決」與「人性尊嚴」等以人為本的規範概念逐漸受到重視,不僅催生了「國際人權法」,也使得「國際刑法」開始積極發展。

直到1990年柏林圍牆倒下、1991年蘇聯解體,安理會突然一口氣以具有特殊立法意義的決議文,建立了前南斯拉夫問題國際刑事法庭(International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia)和盧安達問題國際刑事法庭(International Criminal Tribunal for Rwanda),以分別處理嘩然一時的南斯拉夫內戰和盧安達種族清洗的問題。不過礙於國際社會意識型態複雜、國際調查不易以及國際組織預算有限等理由,國際刑法另一支線的發展則還有國家在轉型之際自行成立「真相調查委員會」,例如南非,又或者類似國際與國內資源互助的混合法庭,如柬埔寨法院特別法庭(Extraordinary Chambers in the Courts of Cambodia,又稱紅色高棉特別法庭)。

國際刑事法院法官

在這個複雜的發展脈絡下,國際社會有感於「特別刑事法庭」(ad hoc tribunals)已經不夠用,而群龍無首或轉型階段的國家更經常沒有意願或無能為力處理「回復正義」的爭議,於是各國在1998年的時候簽署了《羅馬規約》(2002年7月1日生效)建立國際刑事法院(International Criminal Court,ICC),截至目前為止(南非正式退出之前),已經有123個會員國。雖說是個常設法院,但ICC是一個獨立的國際組織 ,它擁有自己的會員國大會,與聯合國的關係不若國際法院(International Court of Justice,ICJ)那麼密切。唯一跟聯合國之間的瓜葛,就是《規約》中保留安理會五巨頭提交/杯葛案件的權力。

另外,ICC跟ICJ最大的不同在於,前者是處理加害人與被害人集體的問題(the powerful v. A group of the powerless),基於一個刑事犯罪所生之「人際間」的法律關係;而後者則是處理傳統的國家對國家的關係,基於「主權平等原則」,「國際間」的法律關係因此需要上升到客觀第三人(可能是ICJ或其他仲裁程序)代為處理的民事問題。主要原因在於,國際法雖視國家為主要的行為主體,但畢竟屬於「法人」(legal person),不若自然人(natural person)有能力承擔「刑事責任」。不過,在許多情況中,嚴重的人權侵害案件不僅會涉及加害人本身的「個人責任」,國家也可能會在國際人權法的範疇中,被要求履行回復原狀、道歉或賠償等「國家責任」。

重挫:南非將退出國際刑事法院

而在馬航報告出爐之前,在10月11日,南非執政黨非洲人國民大會(African National Congress,ANC)全國代表會議通過了一項決議,將推動南非退出國際刑事法院(International Criminal Court,ICC)。作為第一個加入ICC的非洲國家(1998年7月簽署,2000年11月存放批准書並生效),甚至於2002年將規範國際刑事法院的職能、管轄權與組織結構的《羅馬規約》(Rome Statute of the International Criminal Court)寫入憲法,它的退出對這個好不容易建立起來的國際刑事正義體系,無疑將是一記重創,但背後其實也有相當複雜的政治理由。

1024px-Omar_al-Bashir,_12th_AU_Summit,_090131-N-0506A-342
蘇丹總統巴希爾(Omar al-Bashir)

今年由南非主辦的第廿五屆非洲聯盟高峰會,蘇丹總統巴希爾(Omar al-Bashir)以國家元首的身份出席,因為ICC曾針對達佛(Darfur)戰爭,分別在2009、2010年以以巴希爾涉嫌犯有戰爭罪(war crimes)、違害人類罪(crimes against humanity)和種族滅絕罪(crime of genocide)為由,發出兩項逮捕令。因此,當時ICC和南非高等法院都曾要求南非政府將逮捕巴希爾並押送海牙受審,不過南非政府選擇放任巴希爾「全身而退」。事後,南非政府遭到了國際社會的譴責,不僅南非高等法院也判決政府的行為已經「違憲」,ICC也要求南非為無視逮捕請求的行為提出解釋。

在南非「鬧脾氣」的故事中,其中最為關鍵的,同時也點出當今國際刑法中受制於國際現實的發展困境就是—具有雙重標準的「選擇性正義」。其實,政治因素在國際刑法中發展中一直扮演著舉足輕重的角色,而許多強國(包括美國)更是自始拒絕加入國際刑事法院(雖然參與了談判,但在最後一刻全身而退),它們在聯合國安理會中,更可以透過「否決權」不受約束。

南非政府選擇放任巴希爾「全身而退」,不僅遭到了國際社會的譴責,南非高等法院也判決政府行為「違憲」,ICC也要求南非為無視逮捕請求的行為提出解釋

縱然該國國內許多人權NGO和國際NGO都希望南非政府三思,但似乎ANC已經開始了南非的退出流程,該決定一旦被提交討論,很可能獲得通過。關於退出國際刑事法院(作為一個獨立的國際組織)的程序,將依據《羅馬規約》第127條的規定,包括「向聯合國秘書長提出退約的書面通知」,原則上退約在通知收到起一年後生效,除非通知指明另一較晚日期(第一項);以及,南非在作為本規約締約國期間(也就是自2000年迄今),根據規約所承擔的義務(主要是財政方面),不因退約而解除(第二項)。

不過,最重要的是第二項後段,即退約將不影響南非(假如退約)原來的「合作義務」,也就是說,南非仍有義務履行在退約生效前早已開始的刑事調查與訴訟(包括巴希爾案),且退約亦不妨礙本ICC繼續審理(如已經進入審理階段)相關事項。從這點來看,就算退出了ICC,南非政府仍然「欠ICC一個交代」。但許多國際關係或國際法的評論家更點出,其實真正有趣的發展,將會是南非國內法院中的憲法大戰,因為顯然地法院一直以來都是與ICC站在相同戰線的,也相當不滿意政府為了「立足非盟」的政治理由,甘願打壞南非一向「貌似進步」的人權保障(真相如何,則不在本文討論範圍之內了),這裡是以其「法制」及「法院判決」為衡量標準。

生機:巴勒斯坦加入國際刑事法院

只是,有國家「怕打壞與鄰居感情」而不惜考慮退出ICC,當然也會有「怕再不加入會被鄰居打更慘」的國家—也就是一路被以色列「關起來打」的巴勒斯坦。在約旦提出解決以巴爭端的動議被聯合國安理會否決後(想也知道,又是美帝搞的鬼),巴勒斯坦於今年1月2日正式向聯合國秘書長存放了《羅馬規約》的加入書,而4月1日《規約》已經生效(依《羅馬規約》第126條第2項之規定),成為ICC第123個締約國。

當然,從來都不會讓巴國好過的以色列(還有自以為最中立的美帝),不僅繼續(照慣例地)否認巴勒斯坦的國家地位(覺得熟悉,彷彿遠東的中帝),也啟動了一項「反制措施」作為報復,即扣留巴國稅收並中斷所有人道和發展援助。

依照《羅馬規約》第13條,ICC出手干涉一項犯罪情勢有三種可能,其一是由締約國自行提交情勢,或者由聯合國安理會根據《聯合國憲章》第七章之職權提交情勢,再來是檢察官依職權自行進行調查。

雖然以巴打得再慘,安理會那條路根本是死棋(這裡就回應了南非政府口中的「具種族歧視的選擇性正義」),所以巴勒斯坦只好自食其力,先是「聲明接受管轄」(2015年1月1日)讓ICC檢察官著手「初步審查」,再努力「成為締約國」。

Flag_photo_Palestine

當然,巴勒斯坦也必須先將《規約》國內法化,使那些重大罪行在國內層次中亦符合罪刑法定原則,且具有管轄權的國家得「不願意」或「不能夠」進行調查或起訴時,ICC才能行使管轄權—即所謂的「補充性原則」(complementarity)(想也知道,又是另一個保護「神聖主權」的機制,可惜最在乎主權的國家們最後都沒加入),也就是說巴勒斯坦本身的司法系統無法負擔這項工作(調查加薩地區連續砲轟事件),才可能由ICC「補充」介入。

甚至不用多思考,就能預見接下來的工作有多麼困難,畢竟以色列早已放話,不會讓該國國防軍(Israeli Defense Force)的任何一兵一卒踏進ICC的;本打著「以巴爭議國際化」加上可能發出的逮捕令等如意算盤,藉此來限制目空一切的以色列,巴勒斯坦的契機其實也不大,包括前車之鑑:以色列(及支持該國的眾強權們)最後是如何「漠視」2004年國際法院(International Court of Justice)的《關於巴勒斯坦圍牆(不)合法性諮詢意見》(Advisory Opinion on Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory)。

現在再看到南非的創舉(問世間「刑事正義」為何物,直教人以「善鄰原則」相譏),還有自己境內的哈瑪斯(Hamas)成員也沒有多「守法」(日內瓦公約)的情況下,或許最後唯一能贏回的面子大概只會有以色列總理尼坦雅胡(Benjamin Netanyahu)以其政府在國際社會中的「觀眾成本」(audience costs)(國際法近年來與國際關係合流後之面向,在這裡是指受到國際撻伐或制裁的可能性,但從以色列建國以來的種種作為來看,它應該從來沒在介意這個的),以及巴勒斯坦本身越來越成熟之「國家正常化」的進程(透過國際社會傾向保護「被害者」的態度來促成終極建國之目標)。

結語:在國際政治中擺盪的國際刑事正義

遙想這回ANC認為其得已正當化「充耳不聞」的理由,不外乎是由於認為巴希爾當時是已「非盟成員國元首」進行「國事訪問」擁有逮捕豁免權—分別符合了「個人豁免」(personal immunity, or immunity ratione personae)與「功能豁免」(functional immunity或immunity ratione materiae)的要件。在國際法中,刑事豁免權主要就是這兩種態樣。

「功能豁免」是由於被告個人所擁有之職位,依其職權而得以豁免起訴;而「個人豁免」是指被告個人的行為,係出於擁有執行國家功能之權限而得以豁免起訴。兩者主要差別在於前者所免除之行為要能視為國家行為(act of state),除非該國消滅,否則豁免「永久有效」;反之,後者只是因為行為人之作為或不作為與其所具職權相關,仍屬個人行為,故此種豁免只是「暫時」有效,直到該行為人下台。在這個充滿政治角力的國際舞台上,刑事正義如何與國際法中原本基於「主權平等」而來的「豁免機制」取得平衡,仍是國際法(院)眼中的一大課題之一。

至於透過條約建立起來的ICC,這個中帝絕對不可能加入的國際組織(中、美、俄三帝總在這類事情上有共識,誰說它們總是矛盾的,燦笑),有沒有可能成為台灣參與國際社會的下一個目標呢?其實外交部跟總統府人權諮詢小組曾在2003年討論過這件事,但後來似乎是不了了之了,相關法規檢視及修法工作也不再耳聞,或許政府可能覺得ICC實在是離台灣人太遠了、無感,但巴勒斯坦忙了那麼久最後可能也只圖到個面子,似乎也不是那麼全然地沒有政治利益可計算(又,既然這盤棋,難得中國沒參加)。

遙望2017年即將生效的「侵略罪」(crime of aggression)修正案(包括罪行定義及其管轄等內容,係於2010年6月的坎帕拉《羅馬規約》審查會議上,由締約國一致通過)。雖然修正案還是賦予(保留)了聯合國安理會極大的權限來定性「侵略事實」,但不失為一條「中台爭議國際化」的出路(謎之聲:假如兩者之間的爭議仍然存在的話)。總之,本文原本想要為「國際刑法」說點什麼,最後卻好像免不了討論到其與國際政治之間相生相剋的微妙關係;從二戰結束時關於「勝利者正義」(victor’s justice)的爭議,到今天的「安理會五強全身而退方案」,似乎國際刑事正義的發展(尤其是管轄權方面)永遠都擺脫不了國際間現實政治(realpolitik)的糾葛。

More Stories
王鼎棫|言詞辯論速評:同婚釋憲案能否終結40年的等待?
X