人工智慧不再無法可管?解讀拜登總統的「人工智慧行政命令」|智財科技

王世安

2023-12-27發佈

2024-01-28更新

人工智慧不再無法可管?解讀拜登總統的「人工智慧行政命令」|智財科技

人工智慧不再無法可管?解讀拜登總統的「人工智慧行政命令」|智財科技
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拜登總統的「人工智慧行政命令」有何值得關注的重點?快速報給你知!

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2023 年 10 月 30 日,美國拜登總統頒布行政命令(Executive Order),要求美國公私部門必須以安全、值得信賴的方式使用、發展人工智慧(Artificial Intelligence),以維持美國在全球經濟、科技與社會發展的領先地位。

這是美國總統首次以「行政命令」的方式,規範人工智慧科技,進一步影響美國國內、外的企業活動,重要性不言可喻。

台灣身為全球高科技產業鏈的一員,產業活動與美國政策密切相關,自然有必要好好理解這份熱騰騰的「人工智慧行政命令」。

拜登總統頒布的內容又有何值得關注的重點?讓我們繼續看下去。

「人工智慧行政命令」有哪些重點?

第一,美國法上的「行政命令」,是美國總統簽署、頒布的特殊法律文件,用以管理聯邦部門運作。在歷史上,美國總統經常頒布行政命令,來達成選舉諾言或落實具有高度重要性的國家政策(註一)。

美國憲法雖然沒有明文授權總統頒布「行政命令」,但該國最高法院認為,該國憲法第 2 條第 1 項規定,既然提到總統作為聯邦行政機關的首長,享有行政權,且同條第 3 項也說,總統應確保所有法律的執行;因此,把這些條文綜合解釋起來,就認定美國總統有頒布「行政命令」的憲法依據(註二)。

第二,根據拜登政府的「人工智慧行政命令」,美國聯邦政府應確保安全、負責任、值得信賴的人工智慧。在增進世界福祉之餘,人工智慧不應造成詐欺行為、社會歧視、偏見、虛假資訊,也不應打擊勞工福祉、削弱市場競爭、或增加國家安全風險。

因此,聯邦政府於使用、發展人工智慧技術時,應致力於提升勞工福祉,維護消費者權益,提高平等權、隱私權、以及其他人民自由與權利。為了達成這些承諾,聯邦政府應當與民間部門、學術機構與公民社會積極合作,投入人工智慧的研究與發展。

值得說明的是,該項行政命令要求:美國政府面對人工智慧的不透明性(opacity)與複雜性(complexity),應積極處理其對於生物科技、網路安全、關鍵基礎建設與其他國家安全議題所帶來的風險。

再者,聯邦政府要求研發人工智慧的企業必須建立相關機制,充分測試與評估人工智慧系統的安全風險,確保安全操作。除此之外,人工智慧產品,或經人工智慧處理過的產品,都必須加諸標示,以讓人民充分知悉產品製程以及所使用的人工智慧技術。

總的來說,這項「人工智慧行政命令」牽涉相當廣泛:其肯認人工智慧對於不同社會領域的巨大風險,試圖以諸多管制手段,規範人工智慧的不同使用型態。此外,這份行政命令也提及不同公私單位應協調、合作,執行上述政策。

也就是說,「人工智慧行政命令」刻畫了相當弘大的管制藍圖,反映了拜登政府管制人工智慧科技的決心與野心。

「人工智慧行政命令」的後續影響?

「人工智慧行政命令」一出,直接適用於聯邦機關的所有政策與執法行為,並對美國企業使用、發展人工智慧技術有直接影響。

儘管,美國各大龍頭企業早於 2023 年 7 月向白宮提出承諾,自主強化人工智慧技術發展,讓人工智慧的使用更強韌、穩健、安全,這樣的承諾充其量象徵著民間單位的決心,以及民間單位與政府部門的默契。

然而,2023 年 11 月的「人工智慧行政命令」直接要求並授權行政機關進行管制,其反映的企圖不可同日而語(註三)。有些批評就認為,「人工智慧行政命令」違背了長期以來美國「由企業主導」的產業政策,擔心這個管制框架將加劇企業負擔,不利企業創新(註四)。

有別上述評論,多數評論體認,人工智慧發展對美國與全球社會的衝擊,認同這些都有管制的必要性。不過,他們對政府應當如何具體落實各項政策目標,抱持審慎態度。「人工智慧行政命令」究竟會帶來怎樣的效果?仍有待進一步觀察(註五)。

如此審慎態度,最主要的原因在於,「人工智慧行政命令」的內容包山包海:不同人工智慧技術的風險該如何判定?由誰判定?該如何制定不同產業、產品的安全測試與評估標準?如何擬定測試與評估的成果指標?不同產業或類型之人工智慧產品又應如何進行產品內容標示?

前述問題的解答,不但仰賴行政部門對於人工智慧技術、產業動態、國家安全等事務的專業知識;相關政策執行牽涉跨部門的整合協調,更考驗政府與諸多企業、研究機構與民間團體之間,相互談判合作的能力。

也有論者批評,「人工智慧行政命令」沒有規定業者違反安全測試、評估等要求的法律效果為何(註六)?如果沒有相應的法律效果,就算「人工智慧行政命令」規範再廣泛,也很難發揮具體效果。也就是說,人工智慧行政命令該如何落實,還必須持續追蹤。

最後,拜登政府的強烈企圖心,必須要國會加以配合,才能發揮預期效果(見註三資料)。部分參議員正在研擬人工智慧的安全標準草案,這份草案與「人工智慧行政命令」的內容有何差異?如果通過,這個法律能授與政府多大權限,以管制人工智慧技術?這些問題也是後續追蹤重點。

在當前人工智慧技術瞬息萬變的局勢中,美國政府的一舉一動,都牽動著世界經濟、政治與社會前景。身在巨大浪潮下的台灣,又該如何回應相關鉅變?觀察並理解美國「人工智慧行政命令」的頒布及其後續發展,或許是我們回答這個重要問題的關鍵第一步。

【本文作者】

王世安

現為美國芝加哥大學法學博士生,芝加哥大學法學碩士(2019)、台灣大學法學碩士(2016),曾任執業律師。

【本文核稿】

網站主編,王鼎棫

註一:美國「行政命令」不會自動失效——只有當現任總統頒布新命令,取代舊命令之後,舊命令才會失效。此外,美國「行政命令」是美國憲法賦予總統的特殊權限,與我國《行政程序法》容許行政機關在「立法授權」下制定「法規命令」的情形,有著天壤之別。簡言之,我國「法規命令」是由行政機關依法發布,並非如同美國由總統直接頒布「行政命令」;且美國總統發布「行政命令」無須國會批准,國會如果不同意特定「行政命令」的內容,必須另外尋求立法途徑,監督或限制該項「行政命令」的執行範圍。

註二:司法機關經常審查總統的「行政命令」。舉例而言,2017 年川普總統以「第 13780 號行政命令」限制持有伊朗、利比亞、敘利亞、索馬利亞、蘇丹、葉門等國家護照的國民,在 90 天內不得進入美國國境。爾後,最高法院於 2018 年以 Trump v. Hawaii 判決,判定該項「行政命令」合憲。

註三:Hayden Field & Lauren Feiner, Biden issues U.S.′ first AI executive order, requiring safety assessments, civil rights guidance, research on labor market impact (CNBC) October 30, 2023.

註四:Caroline Nihill, House Energy & Commerce chair critiques Biden’s AI executive order for not following a ‘light touch and market-driven approach’ (Fedscoop) November 14, 2023

註五:Nicol Turner Lee et al., Will the White House AI Executive Order deliver on its promises? (Brookings) November 2, 2023.

註六:Will Henshall, Why Biden’s AI Executive Order Only Goes So Far? (Time) November 1, 2023

*本頻道「智財科技」,分享江湖在走,科技要懂,法律在這裡扮演什麼角色?

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