柯文哲批蔡政府作假帳？臺灣財政紀律到底好不好？｜財經投資

總預算與特別預算的區別

立法院每年的第二會期（也就是九月到十二月的會期）被稱為預算會期，顧名思義就是審查行隔一年度的年度總預算案（由行政院提出）。

所謂總預算案，包括了國家一整年的歲入跟歲出。行政院將總預算案提出到立法院後，就啟動了預算審議的流程；由於國家預算涉及各領域專業，像是社福預算跟國防預算就截然不同，因此會交由立法院不同的委員會，審查各個預算科目，到了二讀再由全體委員來審查。

就跟公司的預算一樣，有收入就有支出，預算也包括了歲入跟歲出，但預算的歲入部分，只能按照以往的數字，加上對今年的經濟景氣來「預估」（註一）。通常情況下，每年編列的歲入及歲出會維持平衡，以保持國家財政的穩健。

而所謂的「特別預算」，按照《預算法》的規定，在有國防緊急戰爭、經濟重大變故、重大災變以及不定期或數年一次之重大政事時，可以在總預算之外另行提出，但依舊要按照《預算法》的程序來審議。

另一方面，前述審議程序，不免讓人覺得綁手綁腳，故而行政機關喜歡以「特別立法」的方式──另外立專法，做為編製特別預算的基礎；有學者就把這樣的模式，稱作「特別條例化」（註二）。

兩相對比，不同於總預算追求收支平衡，特別預算既然是針對特殊目的所規劃的巨額支出，自然不太可能在當年度就有足夠的稅收支應而達到收支平衡。而這些多出來的支出，除了移用歲計賸餘，就只能舉債因應。

因此如果使用特別預算消耗某些支應，並單純只看年度總預算，這樣的運作模式就會達到「美化預算」的效果。

政府真的有做假帳嗎？

既然特別預算是花總預算以外的錢，大眾下意識就會問對應的財源哪裡來？

除了舉債以外，另一種方式就是移用「歲計賸餘」。舉例來說，《疫後強化經濟與社會韌性及全民共享經濟成果特別條例》中，就規定：今年大家領到的普發現金 6000 元「得以移用以前年度歲計賸餘或舉借債務支應」。

那為什麼會有所謂「歲計賸餘」？我們知道，在 2021、2022 兩年，雖然國內實體消費受到疫情影響而有重大衝擊，但或許因為製造業外銷狀況相對優異，因此稅收超出預期。即使多收到稅，國家也不能亂花，依法仍應該繳回國庫;；但這麼一來，原本編列時預期平衡的歲出與歲入，就會因為歲入出乎預期的高，而有所賸餘。

按照《預算法》的規定，原則上，「以前年度歲計賸餘不得充『經常支出』之用」。簡單說，歲計賸餘可以拿來做公共建設，但不能拿來發公務員的薪水。畢竟，經常支出需要仰賴每年穩定的財源，如果今年拿超徵的稅收來支應公務員薪水；明年沒超徵，難道公務員就不支薪了嗎？

但相比「不得支應經常支出」的法定原則，不管是普發現金還是前瞻基礎建設，較受到詬病的一點，就是以特別立法的方式排除前述法定原則。

換句話說，理論上國家可以用舉債或是移用歲計謄餘的方式，支應經常支出；這個問題在普發現金的問題較小，畢竟國家也不會每年發錢，但對於一些疫後重建、基礎建設的支出，有時候未必是一時性支出，這時排除了「不得支應經常支出」的法定原則，就可能在沒有穩定財源的情況下，拿歲計賸餘來支應本來就該花的錢。

但無論如何，這都談不上「假帳」。因為特別預算以及對應的特別條例，仍然需要國會審議通過，而特別預算的收支也會公開。當然，特別預算可能會舉債，也會移用歲計賸餘，不過特別預算借的錢也不是不用還，自然也不會從國債中扣除。

我們或許可以說，特別預算的常態化，讓國會審議時無法量入為出，也可以說特別預算中的許多科目其實是拿來支應經常性支出。但特別預算的數字是公開的，並不會因為債務是特別預算借的，我們就看不出來，更遑論「假帳」了。

舉債的好與壞？什麼是舉債上限？

我們前面介紹到，特別預算可能拿以前年度的歲計賸餘來用；在台灣，可能就是往年的超徵稅額。但讓大眾更擔心的，則是舉債；畢竟一方面，透過特別預算，國家可以舉債來支應經常支出，這樣會不會年復一年債台高築呢？

有鑑於此，《公共債務法》其實就有規定中央總預算及特別預算的舉債額度，不得超過其總預算及特別預算歲出總額的 15%。換句話說，如果要支出 10 億來蓋軌道建設，只有 15% 的錢能夠舉債，其他 85% 的錢，要不自籌財源，要不就要累積夠多的歲計賸餘。

除了每年 15% 的限制以外，公債法也規定，中央的債務總額不能超過前三年度 GDP 的 40.6%。《前瞻基礎建設條例》及《嚴重特殊傳染性肺炎防治及紓困振興特別條例》較為人詬病的點，就是他們都用「特別規定」排除了公債法年度 15% 的原則限制

而這樣的趨勢，可能是因為在編列總預算的時候，當年度可以用的歲入都早已編進去了；如果國家要突然多花錢，也不太可能臨時弄出多的收入來，這時候 15% 的公債限制顯然就不夠用，也就造就特別預算伴隨著「特別條例化」──讓立法者可以用特別規定，排除 15% 的公債天花板。

當然這是值得詬病的，特別條例化的結果就是讓公債法 15% 的舉債上限變成裝飾，需要的時候立法就能繞過，對財政健全當然不是好事。

但稍微值得稱許的是，這些特別條例都沒有排除中央債務總額不能超過GDP的 40.6% 的限制，因此就算在特別預算中超額支出，民眾依然可以從債務總額來觀察財政紀律的整體狀態。根據財政部公開的資料，長期債務的比例並未因此而增加，當然國債的總額仍持續增加是無法否認的；不過隨著GDP的成長，國債總額的占比卻是逐年下降。

那麼疑問就來了，為什麼國家這幾年使用各種特別預算、依舊大撒幣，但債務的成長卻比往年少呢？一個原因就是大家所謂的「稅收超徵」，我們知道超徵的款項仍需要進入國庫，但總預算的歲入歲出已經編列好了，這麼一來超徵的金額就會變成「歲計賸餘」。白話來說，平平是大撒幣，但國家有多的賸餘可以「移用」，撒起來就有些底氣，舉債可以少一些。

冰凍三尺，非一日之寒

平心而論，特別條例常態化是一個事實，但這不是一年兩年才出現的特殊現象，而是持續幾十年的「歷史共業」。

根據學者整理，從 1950 年代起就有所謂的「反攻大陸準備事項特別歲入歲出預算」、「實施耕者有其田特別歲入歲出預算」，甚至大家熟悉的南北高速公路、九二一災後重建等，也都是用特別預算來支應（註三）。

然而，許多時候我們總是忘記：國家的錢最終還是屬於全體國民。公共建設、社會支出甚至普發現金，固然一時開心，但最終花的依然是大家自己的錢。

整體來說，近年的「債務總額」還是在增加的，但債務占 GDP 的比例也確實逐年下降。這一方面來自於 GDP 的提升，一方面因為超徵而有預期以外的歲計賸餘，這部分在計算時並不會排除特別預算。

當然，財政收入沒有每天過年的，錢多的時候，先解決必要的未爆彈（例如勞健保財政、公營事業虧損撥補等）或許比特別預算更為必要。但整體債務並沒有排除特別預算，說「假帳」也毌寧是太誇張了。

【本文作者】

吳俊志

晨心法律事務所合署律師，工會顧問律師，經營《普通人的理財小秘書》粉絲專頁。有稅務及會計專長，同時在法律補習班授課。除了稅務與財產規劃的案件外，對於酒店會遇到的法律問題也有充分的實務經驗。

【本文核稿】

網站主編，王鼎棫

註一：公部門年度預算歲出雖然有所限制，但歲入卻難以準確預估會收到多少。這好比公司編列年度預算時，沒辦法預期到隔年生意超出預期，國家也同樣是如此。舉例來說，如果預估隔年度景氣堪憂，對稅收預算估計相對保守，但隔年卻出口大爆發，許多公司繳交「營利事業所得稅」超出預期，這時候就會產生「超徵」。

註二：羅承宗，《新世紀財稅與預算法理論與課題》，翰蘆，2011 年 7 月初版，頁 44-45。

註三：同前註，頁 55。