「主權基金」真能拯救財政與社福嗎？｜政治熱議

民眾黨副總統候選人吳欣盈，在本次政見發表會提出「主權基金」概念；簡言之，就是要求政府把公帑交給專責的投資管理部門，或委託專業投資公司操盤。

吳欣盈進一步說明：將來成立主權基金後，會把全部資金投資海外國際股票，盡可能降低風險，以追求 7% 到 8% 的報酬，最終把盈餘投入社福領域，解決醫療與長照等問題。

面臨勞健保破產等社福危機，若能有一大筆錢挹注，支撐台灣未來，固然非常理想，但現實真能那麼順利嗎？

主權基金真的那麼好賺？

談到為何要使用主權基金，吳欣盈認為：我們的央行外匯存底已達到 5,603 億美元，在全球中排名第三──僅次於中國 3 兆 1,332 億美元，以及日本1兆1,063億美元。但央行的投資回報實在不足，無法應對通脹。因此，吳欣盈希望能挪用這筆錢，投資運用於社會福利領域。

吳以新加坡成立的主權基金 GIC 為例指出：從 1981 年設立起算，每年約 7％ 報酬率，等於當年 1 塊錢，至今就有 17 塊錢，說明複利的威力。

然而，我們不可忽視投資必然有風險。就像在 2008 年，新加坡政府投資公司在面對國際金融海嘯就損失了 350 億美元。而全球最大的「挪威政府基金」，同樣在2008年也一口氣賠了四分之一的基金本金──而在 2022 年，全年更超越了前面紀錄，虧損達到 1640 億美元（主因是到通膨加速、信用成本上升以及烏克蘭戰爭的衝擊）。

中央銀行外匯局局長蔡烱民指出：主權基金平常承擔較高的風險，因此報酬率比較高。於是，在發生金融危機時，往往無法全身而退；龐大損失，也可能會抵消平時較高的報酬率。

台灣身處地緣政治敏感區域，若因國際金融局勢而受到衝擊，台灣經濟體系與選民，是否能夠承受這樣的風險，也值得進一步深思。

另一方面，過去研究發現，世界上的主權基金平均報酬率沒有特別高，一般就是 4％（註一）。央行總裁楊金龍即指出：委外公司投資報酬率平均起來沒有央行高，平均績效反而低於央行自行投資。若吳欣盈不信任公務體系的投資策略，認為民間投顧公司有更大效益，或許需要更多的論述、資料來說服社會大眾。

錢怎麼來？如何管理？政治角力是否容易介入？

目前國際上的主權基金，絕大多數以「天然資源的對外貿易收入」作為資金來源。根據資料顯示，以「一般外匯存底」為資金來源，僅有中國一國，因為該國成立主權基金的基本思考，就是「船大不怕撞」。

這是因為，外匯存底是國家儲備的主要資產，大多用於維持貨幣價值和國際支付。相較之下，石油等實物資產會被視為「額外的錢」，比較屬於附加資產，相對能用於特定需求，例如能源或國家安全等面向。

在民主國家中使用外匯存底投資，是否會讓人民擔心投資風險較高，而無法用於保障國家經濟穩定和安全，這也是面對主權基金議題不能忽視的面向。

另一方面，早在 2009 年「總統府財經諮詢小組」就曾有否決主權基金的提案。因為當時有學者指出：擁有主權基金的國家大致可以分為兩類，一類是非常民主的國家，例如挪威等，這些國家擁有成熟的民主機制，相關資訊公開透明，對主權基金的監督也能具體評估。

另一類是民主程度較為欠缺的國家，例如新加坡、中國、馬來西亞等。由於這類國家存在一定程度的言論管制，再加上資訊不公開透明，因此人民對於主權基金的營運缺乏深入瞭解。像是馬來西亞主權 基金「一馬發展公司」就曾爆發官員貪污侵占醜聞。

那麼台灣主權基金是否會出現政治凌駕專業，或受外部因素介入影響呢？

這邊也不禁令人回想 2021 年時，台灣勞動部勞金局前組長游迺文，被指控接受高級餐飲招待後，涉嫌指示代操政府基金三大投信，利用勞動基金，高價買進遠百股票，讓寶佳資產公司，能夠低買高賣，出脫持股後，變現獲利達上億元。

我想若管理人若無法完全獨立決策，可能會對主權基金的獲利程度造成損害。為了避免侵害人民利益、讓資本家不當得利，是否有更有確實的監管措施與法律機制，降低政治角力介入的機會，皆需要更多的思考。

誠實面對社會福利缺口

選舉期間，各政黨候選人紛紛提出政策牛肉，固然好事一樁，但並非是處理社福議題的長久之計。 如同台灣政治學者陳方隅指出：台灣選戰不敗之道是「選前喊左派、選後大右派」，許多候選人在選前的政策強調政府應積極作為以維持公平，但選後則開始強調自由價值，主張政府就是要維持秩序，對經濟活動的干預愈少愈好。

這樣的運作思維，促使政府長期以來是奉行以減稅、各種行政優惠措施（如水電和用地優惠）、對勞工權益採取低度保護的方式，來鼓勵投資。

若候選人真正想要走向福利國家的發展，或許在財政規劃上，絕非是透過短期的自由市場投資獲得不穩定的資本，而是坦誠地正視目前國家財政及稅收資源的分配公平性。

不可否認，社會福利的實現需要大量財政支出，政府能獲取穩定資金的主要途徑就是稅收，或許候選人應該更深入思考公平且有效的稅收制度，注重分配正義的議題，確保各項社會福利推動、可持續性發展。否則攸關人民的長照、健保、勞保等福利政策，永遠只是選舉期間的政治支票，也無助於民主政治的長遠發展。

註：在台灣類似主權基金運作機制的行政院開發基金、四大退休基金，在中華民國退休基金協會統計資料也發現，各基金 107 至 111 年之平均收益率，分別勞保基金 4.13%、國保基金 4.14%、勞退新制基金：3.62%、退撫基金：4.35%，可見投報率也並未達到 7%。雖然現行的央行委外投顧公司操作僅有 2% 比例。，

【資料來源】

安怡芸（2017）我國成立主權基金之可行性研析，國會季刊，第45卷第1期，101-137。

蔡學儀（2011）各國主權基金概況，展望與探南，第9卷第7期，90-113。

陳方隅（2015）政治意識型態：台灣人左傾與反商？，菜市場政治學。

經濟日報（2023）主權基金慘賠啟示！ 央行外匯局長示警：星韓挪威等投資都曾虧大錢。

公視新聞網（2022）勞動基金炒股弊案，游迺文貪汙重判9年。

太報（2023）吳欣盈接受彭博專訪，稱主權基金能擴大台灣全球影響力。

陳宗薊（2009）「外匯存底、主權基金、拯救經濟」的迷思，國家政策研究基金會。