去（2023）年二月，香港特首李家超於於記者會上[表示](https://hk.news.yahoo.com/%E6%9D%8E%E5%AE%B6%E8%B6%85-%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E6%B3%95-23%E6%A2%9D-%E9%87%8D%E7%94%B3%E6%9C%9F%E6%9C%9B%E7%9B%A1%E5%BF%AB%E5%AE%8C%E6%88%90%E7%AB%8B%E6%B3%95-%E4%BB%8A%E5%B9%B4-%E4%B8%8B%E5%B9%B4-015629189.html)，為落實《基本法》第 23 條所交付的立法任務，將啟動相關法制工程，制定更多維護國家安全的相關規範，將最慢明年會完成。

此番言行，再度引爆中共破壞一國兩制的爭議。

毫不意外地，到了 2024 年的 3 月 19 日，此番工程在立法會加開會議下，[三讀通過](https://hk.news.yahoo.com/%E6%9D%8E%E5%AE%B6%E8%B6%85-%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E6%B3%95-23%E6%A2%9D-%E9%87%8D%E7%94%B3%E6%9C%9F%E6%9C%9B%E7%9B%A1%E5%BF%AB%E5%AE%8C%E6%88%90%E7%AB%8B%E6%B3%95-%E4%BB%8A%E5%B9%B4-%E4%B8%8B%E5%B9%B4-015629189.html)。

以下篇幅，將向各位讀者解釋「23條立法」的爭議從何而來，並藉此說明《基本法》在一國兩制下的特殊法律地位。最後，帶出 23 條立法未來對兩岸三地的政治局勢，會帶來什麼可能的轉變。

## 《基本法》為什麼讓特首想要立法維穩？

在經歷 2019 年的反修例運動後，中國全國人大決定在 2020 年通過《港區國安法》，也發國際關注與民間波瀾。身為台灣人的我們，中共的獨裁威權早已不是新聞，但這已不是香港第一次在法律上借用國安為由，行壓迫立法之實。

實際上，作為一國兩制基礎的《基本法》第 23 條即規定：在特區成立後，特區政府負有立法維護國家安全的義務（註一）。換句話說，港區政府應立法禁止「任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密」的行為，以及避免外國政治組織在香港進行相關活動。

從過往李明哲被羅織罪名的前例，也能想見北京處理國安案件時，都會利用「顛覆國家政權罪」──利用罪名本身的模糊空間，逼迫當事人認罪，達成剷除異己的效果。

這也讓多數香港人認為，「23條立法」以國家安全為名，將會嚴重打擊香港的自治權，令中國內地的力量滲入香港，使香港人失去表達自由的權利，進而令一國兩制名存實亡。

因此，當時任特首的董建華欲啟動「23條立法」時，才會有高達五十萬香港人上街遊行抗議；這樣的反彈，也著實讓當時相關提案被迫暫緩。

那基本法為何有這麼大的效力，讓特首們硬著頭皮，也要違背民意硬幹呢？為了理解這個問題，我們得從《基本法》本身的性質開始講起。

## 《基本法》是香港小憲法

《基本法》其實很像是特別行政區的憲法，所以過去也有人叫它「小憲法」（註二）。舉例來說，《基本法》第 11 條就規定：「立法機關制定之任何法律，均不得與本法牴觸」所以當有任何法律跟基本法牴觸的時候，就可以由法院檢驗法律的合憲性，實質賦予《基本法》在特區內的最高屬性。

不過，不容他人挑戰國家權威的北京政府，當然不會就這樣乾脆承認「小憲法」的說法。即便在特區內是最高等級的法令，但《基本法》仍然屬於由全國人大通過的全國性法律，且主要適用範圍位於香港而已。

也就是說，在北京政府眼中，《基本法》只不過是如《民法》般相同位階的普通法律而已。那麼《港區國安法》又是如何登堂入室、控制香港的政治氛圍呢？

## 《基本法》被架空，《國安法》趁虛而入

前述《港區國安法》之所以有效，並非經由《基本法》第23條的立法途徑——透過特區內的立法機構制定，而是先透過人大制定《國安法》，成為「全國性法律」，再繞過香港立法會的立法權，把全國性法律直接施行於香港特區。

而讓內地的法律能落實於港區的關鍵，就是因為《基本法》第 18 條規定，可以把內地法律列於「附件三」（註三），進而在港區內實施──方式有兩種：一為由港區立法機構制定後再實施，另一則直接把該內地法律公佈後實施。前者之例像是《國歌法》、《國旗法》等，就是先列於附件三後，再由港區立法會制定《國歌條例》、《國旗條例》；後者則如《國安法》，就是香港政府直接透過特首公布實施。

這樣之所以有用，恐怕就是因為，在增減附件三的程序當中，香港立法會面對人大常委想修訂的內容，並沒有任何可以制衡、修改的機制。

人大常委想放什麼內容，只要常務委員會內部通過後，香港立法會就必須依據修訂的內容，進行立法程序，或直接由特首公佈實施。

這也讓過去諸如《國歌法》、《國旗法》等打壓表達自由甚鉅的內地法律，當而皇之經由附件三的擴充，再透過香港立法會制定而實施的。

另一令人疑惑之點，則是因為《基本法》第 18 條應該將增減附件三的內地法律，限於「國防、外交以及非香港自治權之事務」，但同法第 23 條已經將國家安全立法之義務，賦予香港特區政府。也就是說，制定國家安全立法應屬於香港自治權的範圍之內；但當年人大常委卻直接將國安立法利用附件三塞入香港，也有侵犯香港自治權之疑慮。

## 國安法都進來了，還要 23 條立法何用？

在此先姑且不論「危害國家安全」等事由，是如何成為中共政權打壓異己的萬靈丹，而純粹就立法效果檢視；若《國安法》已經在香港實施運作，甚至也發揮了反修例運動秋後算帳的功能，為何還需要再次依據第23條，由香港立法會推動特區內立法？筆者認為原因有以下二點。

### （一）2021 年政治制度改革，讓港府更能掌握立法走向