一直以來，監察院始終是中華民國最高層級的機關之一，立憲者賦予它整飭吏治及防霉除弊的監督角色，至今超過 90 年。但這項孫文獨步全球的發明，卻長年身陷功能不彰的困境，進而面臨附贅懸疣的質疑。
2020 年 6 月，蔡英文總統提出之監察院長及副院長任命案引發輿論強烈衝擊，監察院是否應直接廢院也成為討論焦點。2021 年，民進黨中央執行委員會通過黨版修憲案，確立廢除考試院及監察院的修憲方向，最大在野黨國民黨的態度，將會成為監察院存廢的關鍵。監察院是否廢除的重大決定，似乎已經是箭在弦上。
（封面圖片作者與來源：weichen_kh）
其實監察院本來也是國會
1905 年，孫文在《民報》上闡揚民族、民權、民生的「三民主義」，主張推翻大清君主專制，並建立中華民國。受到西方思潮與個人經歷的影響，他在民權主義的基礎下提出一套「權能區分」理論，主張人民要有權，政府則要有能，並進一步發展出「五權憲法」，跟主流的三權分立不同，孫文認為：
「我們現在要集合中外的精華，防止一切的流弊，便要採用外國的行政權、立法權、司法權，加入中國的考試權和監察權，連成一個很好的完壁，造成一個五權分立的政府。像這樣的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。」
孫文認為西方將監察權交由立法機關行使，導致議會往往藉此挾持行政機關形成「議會專制」，因此他參考中國御史諫官制，將監察權從立法權獨立出來。換句話說，在孫文的構想裡，監察院與立法院共享議會地位，並各自分擔不同的任務。司法院大法官釋字第 76 號即曾指出：
「我國憲法係依據 孫中山先生之遺教而制定，於國民大會外並建立五院，與三權分立制度本難比擬。國民大會代表全國國民行使政權，立法院為國家最高立法機關，監察院為國家最高監察機關，均由人民直接間接選舉之代表或委員所組成…就憲法上之地位及職權之性質而言，應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會」
先天不良而後天失調的監察院，該何去何從？
中華民國政府遷台後，為了維持對整個中國的「法統」，國民大會、立法院及監察院始終沒有改選，僅分別辦理過數次的增額選舉，作為民意代表卻對事實上治理的台、澎、金、馬長期處在代表性不足的狀態下，因而被譏諷為「萬年國會」，更引發後來的「野百合學運」。
1991 年，國民大會全面改選，隔年，改選後的國大代表召開第一次臨時會，決議通過中華民國憲法第二次增修，將監察委員的選舉方式改為由總統提名，國民大會同意，並將人事同意權歸給國民大會行使，監察院自此不再具有民意機關的性質，也因此失去了民意代表特有的言論免責權及不受逮捕特權。
2000 年第六次修憲，國民大會因為前次修憲的自肥爭議，人事同意權被移給立法院行使，司法、考試及監察三院正副院長的人事案，因此改由總統提名、立法院同意的方式決定。隨著國民大會在第七次修憲廢除，立法院成為唯一國會，中華民國因此確立了一院制國會的體制。
也就是說，戒嚴期間的監察院雖然具有國會性質，但是黨國統治下的政治現實讓它無法發揮應有的效能；而解嚴之後，監察院很快就因為修憲而失去了國會身分，許多權力也不斷被拔除，可說是先天不良而後天失調。
如今，監察院既然不再是國會的一部分，憑什麼行使本來屬於國會的權力，進一步導致立法權被削弱？五權分立又真的可行嗎？這些問題不斷引發朝野對於憲政秩序的想像與辯論，也讓監察院存廢的戰火一路延燒迄今，始終沒有停歇。
爭議一：監察院拿走了本應屬於立法院的調查權？
立法院作為我國的國會，其中一個重要的工作就是透過質詢官員來監督政府，而要落實監督之責，必須針對行政事務有調查權限，如果立法委員無法完整調查相關事證，有如巧婦難為無米之炊，質詢無法發揮實際效用。
1993 年，當時擔任立法委員的陳水扁及洪奇昌認為，監察院在修憲後即然不再是國會，監察委員的身分應該從民意代表轉變成公務人員，監察權的運作也會跟著成為「公務體系的內部監督」，在沒有言論免責權及不受逮捕特權保護的情況下，難以期待監察委員會能夠充分監督行政機關，因此監察院的憲法權限也應該做相對應的調整。
洪奇昌認為，監察院的調查權及監察權都應該回歸立法院來行使，實踐國會「外部監督」。陳水扁則主張監察院可繼續享有監察權，但調查權是國會本於立法權當然具備且必要的輔助性權力，對於立法委員完成修法、預算議決、行政監督及人事同意等職權有其重要，因此調查權應回歸立法院行使。
同年，司法院大法官做成釋字第 325 號認為，憲法關於監察院調查權的規定既然沒有修改，調查權就應該專屬監察院行使，至於立法院為了順利行使職權，則可以質詢相關人士，或是調閱相關文件。換句話說，大法官仍然認為調查權原則上屬於監察院的權力，而立法院能夠行使的權力，只有「文件調閱權」。
與其他民主發達國家的相比， 1999 年通過的《立法院職權行使法》，雖然將質詢、委員會公聽會及文件調閱權納入其中，但缺少「聽證權」與「藐視國會的處罰」等，可以看出我國立法院調查權限確實相對薄弱。
到了 2004 年，因為當年總統大選爆發「319 槍擊案」，進而引發憲政爭議，司法院大法官做成的釋字第 585 號改變見解，認為立法院的調查權不應限於文件調閱，而應包括要求人民或政府官員到場陳述證言或表示意見，只是相關程序應由法律明定，然而立法院卻一直沒有通過相對應的法律，導致這項權力無法落實。
這樣看起來，大法官既然已經肯定立法院及監察院兩院都能行使調查權，如今立法院調查權不彰的問題，似乎是立法院自己不能完備立法所導致，而與監察院的存在無關？有人確實是這樣認為，但也有人持不同的想法，像是現任司法院長許宗力就認為，兩院共享調查權的結果，可能會讓一件事同時被立法院跟監察院調查，不僅浪費國家資源，也使被調查者疲於奔命，來回接受兩院的調查。
更重要的是，如果兩院的調查結果或作成的決定互相矛盾，那到底應該以誰為準？人民又應該相信哪一院，進而判斷政府的政治責任？因此如今既然監察院不在享有國會地位，卻又持續讓監察院行使本質上該有國會行使的調查權。
參考資料
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林倖妃（2020）。監察院喊廢除 為立法院開擴權大門？https://www.cw.com.tw/article/5101181
【專題團隊】
監製｜楊貴智
研究 & 撰稿｜白廷奕、楊貴智（依貢獻度排序）
審閱｜劉珞亦