《災害防救，刻不容緩》系列專文

越來越失控的地球和人類社會，也反映在越來越密集的「人道危機」（humanitarian crisis）上，而其中國際法「曾」扮演、「能」扮演或「該」扮演什麼樣的角色，則是這篇文章想要介紹的。

2016年2月6日上午3時57分發生了高雄美濃大地震，這是戰後繼1999年集集大地震以來傷亡最嚴重的地震，並造成了台灣史上因單一建築物倒塌而最多人罹難。災情傳出後，外交部在2月7日發布新聞稿指出：截至該日上午，計有兩個國際組織，分別是歐盟和聯合國人道事務協調廳（UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs）及十五個國家皆表示願意向台灣提供救災援助，但我方尚未提出任何相關請求。

因為氣候變遷、地殼變動和許多人為因素，世界各地近幾十來即頻頻傳出天災人禍（令人印象深刻的就有1986年車諾比核電事件、2003年南歐熱浪大旱、2004年南亞大海嘯、2005年紐奧良卡崔娜颶風、2008年汶川大地震、2010年南太平洋大海嘯、2010年海地大地震、2011年索馬利亞大饑荒、2011年福島核電事故、2013年中國中部大範圍霾害、2015年印尼毒霾散、2015年印度極端熱浪，一直到今年的越南大旱和土地鹽化等），幾乎沒有地方倖免。

越來越失控的地球和人類社會，也反映在越來越密集的「人道危機」（humanitarian crisis）上，而其中國際法「曾」扮演、「能」扮演或「該」扮演什麼樣的角色，則是這篇文章想要介紹的。2007年11月，第三十屆的國際紅十字暨紅新月大會（International Conference of the Red Cross and Red Crescent），全體代表一致通過了一系列的建議事項，以協助各國政府為災難作準備，以加強各地方的應變能力。

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《國內接受國際救援與初期復原協助等規則之指導方針》（Guidelines for the domestic facilitation and regulation of international disaster relief and initial recovery assistance，以下簡稱《方針》）已經為許多國際組織和區域組織透過決議文的方接受並背書，希望能推廣到全世界各級政府，為「災難應變」及「國際援助」的全球治理作準備，以提高效率和減少損害。

這項工作背後主要是由紅十字會與紅新月會國際聯合會（International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies，IFRC）在支持的。

IFRC與一般認識的國際紅十字委員會（International Committee of the Red Cross，ICRC）有些不同，在國際事務上，前者主要是負責非武裝衝突時（和平時期）的跨國救援及協調行動。

《方針》主要是針對各種非戰爭或武裝衝突的「災難事件」，人為或自然的、地方或跨國的，因此會牽涉許多原本一般國際法中的權利義務關係，此外也涉及到武裝衝突法（the law of armed conflict）、人權法（human rights law）和海洋法（the law of the sea）的某些部分。它處理的議題面向也很廣，包括災難應變措施（disaster response missions）的設置、救災物資（relief consignments）與各國海關之間的關係、緊急救災人員（emergency workers）的法律地位，甚至救災資源與政府貪腐（corruption）的問題。

由這點可以知道，其實這都很難是傳統意義上的「國際法」可以處理的，所以其實「國際災難應變及救援法『們』」（International Disaster Response Law“s”）說的是一堆法理、原則、法律、條例、國家的權利義務、個人的權利義務的總合，但「最有效的，往往是最低位階的規定」，因為修改容易、機動性高，所以國際法並沒有要「強制」國家或地方政府「統一」作法，因為各處地理環境、氣候狀況、災難性質、社會脆弱度是不可能一言以蔽之的。

國際法學會（Institut de droit international）曾企圖草擬一個統一規範的框架公約，但最後發現太困難了，光是「災難」就很難定義並定性，最大的問題在於：「定了，就『死』了」（條約本身容易僵化，而不適合災難應變的本質），最後只好作罷。因此，國際災難應變及救援法大都提供了高度的地方自治空間，即原則上接受不系統的、臨時性的（ad hoc）作法。

然而，這並不代表國際法就因此沒有相關規定可供參照。比如在車諾比核電事件之後，各國就馬上透過國際原子能總署（International Atomic Energy Agency，IAEA）的場域在1986年通過了兩項公約：《及早通報核事故公約》（Convention on Early Notification of a Nuclear Accident）和《核事故或輻射緊急情況援助公約》（Convention on Assistance in the case of a Nuclear Accident or Radiological Emergency），分別於1986年10月27日、1987年2月26日生效。

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由於九零年代，各國核能發展迅速，因此IAEA又陸續在1994和1997年通過了《核能安全公約》（Convention on Nuclear Safety，1996年10月24日生效）跟《用過核燃料管理安全及放射性廢料管理安全聯合公約》（Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management，2001年6月18日生效）。從此確立了在國際核能法中的「通報」、「援助」、「管理」等相關規制，而如果再搭配服用許多區域性公約（大多是關於責任歸屬和賠償問題的），則已是一部相當完整的法律體系。