真的好想要WHA邀請函…有意義參與國際組織，是為了「有意義」還是為了「參與」？｜李柏翰

雖然新政府尚未接任，許多外交、國際參與事務可不會因此停滯，而在這個新舊交替之際，近日最引人矚目的應該就是新政府將「如何」代表中華民國「如何」參與「什麼」國際組織。畢竟無論何人執政，「中華民國」這三大痛腳可是一直被任何在野緊咬著。

新政府將於5月20日才上任，但世界衛生大會（World Health Assembly，WHA）將在5月23-28日召開，而台灣身為「受邀」觀察員，談不上是一種「例行性參與」，在WHA（世界衛生組織WHO的主要議事、立法機關）歷史上也算是個特例，因此若想出席，則需要「行前」準備。

[圖片：2016/04/image.png]

遙想當年2008年時，時任衛生署長（尚未改組為衛生福利部）的侯盛茂還在大會門外舉牌抗議，自2009年起「中華台北」終於成為觀察員，除了接連幾年都受到WHO幹事長的邀請外，在去年蔣炳煌終於能以「部長」頭銜參與其中。

從非例行性「實踐」到例行性「慣例」

依外交部的說法，根據「慣例」（usage）：WHO秘書處會先向「會員（國）」發佈開會通知後，再致函邀請「觀察員」出席會議；而邀請函上會印上部長官銜與職稱。所以這裡外交部所指的「慣例」，指的其實是一種程序上的做法。

換言之，欲瞭解WHA的觀察員制度，除了相關法規，更須觀察該組織（WHO）的實踐（practice），因為實踐可能成為不成文的「慣例」，而能突破法規限制。這部分或許一開始是基於兩個國際法主體間互惠、友善，而並非具有拘束力的作法，但經過長時間、有系統地「發生」後，則可能成為國際組織規範的一部分。

所以前陣子外交部會這麼焦慮也不是無法理解，因為自從中華民國政府開始推動「活路外交」、「兩岸休兵」策略後，連續七年以「觀察員」的身分、以「中華台北」（Chinese Taipei）的名義出席WHA，不僅是我方「有意義參與國際組織」的例證，也是WHO創設「慣例」的作為。

為了因應資本全球化、貿易自由化、旅遊國際化等衝擊，全球衛生治理（global health governance）已然成為當今顯學，國際組織的地位和功能也（被期待）與時俱進，越來越多決策是透過國際組織的平台來完成的，因此有論者認為：台灣若是被排除在外，這對台灣公共健康而言，「肯定」會造成影響（不過，這多少也是基於WHO的資訊極其不公開、極其不透明的前提）。

所幸在努力敲磚後，終於在參與國際組織這件事上達成許多突破（跟七零年代「中國代表權」在聯合國系統中被中華人民共和國「政府」全然被取代相比的話）；當然，中、台、美間的微妙關係扮演著重要角色，比如美國眾議院繼2013年7月通過「支持台灣以觀察員身分、參與國際民航組織（International Civil Aviation Organization）」的法案後，於今年3月18日再度通過法案，支持台灣參與國際刑警組織（International Criminal Police Organization，INTERPOL）。

1984年的時候，中共政府加入INTERPOL時，大會基於一中原則要求台灣當局改以「中國台灣」（Taiwan, China）參加，但我方斷然拒絕了，顯見當時的政府（或許因為反共情緒強烈）並不支持「有意義參與國際組織」的視角。當然也能預見國台辦今日會有針對美國法案一如往常、「複製貼上」的回應，而我外交部也會再現被刁難或很為難的膝反應，但默默地三方也漸漸似乎達成一個默契，那就是：WHA模式。

[圖片：2016/04/image-1.png]

世界衛生「組織」和「大會」傻傻分不清楚

在全球反恐、全球防疫等超級政治正確等理由作為正當性基礎下，「有意義參與」（meaningful participation）國際組織成了一件貌似「必須」重要的事，只是「成為WH“A”觀察員」跟「有意義參與WH“O”」之間的正相關似乎被政府、牽涉其中的公民團體、主流媒體、若干學者們，以致於社會大眾視為太理所當然了。

當年行政院衛生署爭取參加WHO的說帖中，就是主打「不參加WHO活動的政府，無以確保國人之衛生安全及健康」這個理由。耐人尋味的是，畢竟「參加」世界衛生大會、「參與」世界衛生組織，和參與全球衛生「治理」是三個不同層次的問題，因此這篇文章決定來討論究竟在會議裡「觀察」是如何「有意義」？

早期，我政府曾試圖模仿台灣參與國際漁業組織的模式（捕魚實體），創造出「衛生實體」（health entity）的概念，以爭取WHA觀察員的身分但未果；到了中期，更試過直接以「台灣」的名義，申請成為WHO的「會員」，當然更不可能成功了。就在2009年WHA開議前，時任衛生署長的葉金川收到了來自WHO秘書處的邀請函，因此觀察團就這樣未經任何WHA的程序性辯論，順理成章參加了第一次的大會。

奧義在於為什麼會突然收到「邀請函」，磋商過程似乎（該）是個謎，但迴避程序規定肯定是有意的，這也是一種默契。不過，還是讓我們回到WHO憲章跟關於「觀察員制度」的實踐來探個虛實吧！

先來談談組織（WHO）與大會（WHA）的差別

想像WHO是一個班級，會員就是類似班上的同學，而每次班會時，班上的人都「有權利」參加（但要不要參加是看同學自己），會議中決定的事項（決議），比如班遊、班費、值日生、幹部等等為了使班級繼續運作的效果及於每個同學（效力），但要不要參加所有活動則還是讓同學「自行決定」（拘束力）。

WHA就像週期性例行班會，最重要的事情都在這個時候討論跟表決…在這個脈絡中，這時候再想像：班會的時候，班上後面坐著一個不是班上的人，說他想看看班會在幹嘛，然後班上的人也願意讓他說說話（如果有多餘時間的話）；又或者，偶爾還能聽聽看他參加其他活動經驗。