作者：黃哲融，東吳大學國際法組碩士

過去幾年以來，台灣為了擺脫對中國的經貿依賴，積極結交理念相近的國際朋友，希望與他們簽署自由貿易協定（FTA），並積極爭取參與友邦組成的經貿團體，例如：跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）和印太經濟架構（IPEF）。遺憾的是，台灣並不在IPEF的首批成員國名單上。

坊間說法紛紛表示「我們被背叛了」，但事情真的是這樣非黑即白嗎？我們得先弄懂IPEF的內容，還有這個「架構」在國際經貿上的角色。

新穎卻不夠吸引的IPEF

IPEF的新穎之處有三，首先，在於其推動模式。由於美國近年來「貿易保護主義」盛行，普遍認為開放市場會使美國國內失去大量就業機會，阻礙產業發展。於是，IPEF在設計之初，拜登政府便有意使其內容不涉及「市場開放和關稅減讓」（註）。

其次，在於其參與模式。由於IPEF並非一個「整體協定」，而是由一系列「議題支柱」所組成的集合體，因此成員國可以自由選擇想要參與的「議題支柱」，而不用全部參與，但須致力於參與所選議題的所有子議題，以避免成員國盡挑對自己有利的部分，造成談判的破碎化。

最後，在於其涵蓋的議題。根據5月23日公布的啟動文件，確定IPEF將涵蓋四大支柱（four pillars）：

1. 「連結經濟」支柱：涵蓋「公平暨具韌性的貿易」相關議題，包括數位經濟、勞工、環境及氣候、農業、透明化、良好法規作業實務（GRP）、競爭政策和貿易便捷化等七個子議題。

2. 「韌性經濟」支柱：涵蓋「供應鏈韌性」相關議題，是美國針對因COVID-19中斷供應鏈而制定的政策，包括增加供應鏈的透明度、禁止針對關鍵物資實施出口管制、建立供應鏈預警系統、協調供應鏈的多元化等。

3. 「潔淨經濟」支柱：涵蓋「潔淨能源、減碳與基礎建設」相關議題，是美國為了對抗氣候變遷，希望與成員國在能源轉型、減少碳排放以及制定能源效率標準等方面合作，並提供資金和技術援助，幫助開發中的成員國實現必要的基礎建設。

4. 「公平經濟」支柱：涵蓋「稅務與反貪腐」相關議題，是美國為了針對造成不公平經濟的洗錢和賄賂行為，想制定和執行的相關制度，包括要求交換稅務資訊、根據聯合國標準將賄賂定義為刑事犯罪、揭露與辨識實質受益人等。

總結而言，IPEF的本質，在筆者看來就是美國的「要約邀請」（Invitation of offer），可以理解為美國向成員國寄出一份含有四個項目的「合作意向書」，而想要參與的國家則可根據自身情況和意願選擇與美國合作的項目。

然而，IPEF新穎的地方同時卻也是問題所在。關鍵還是在於：美國根本沒有打算要開放市場。沒有開放市場，意味美國僅能在議題上提供原則性的政治與經濟支持，而不會減少外國產品進入美國市場的貿易障礙。相較區域全面經濟夥伴關係（RCEP）、CPTPP而言，確實欠缺吸引力——甚至美國在各議題的相關要求，可能還高於RCEP或CPTPP。

再來，由於IPEF的談判並未獲得美國國會授權，因此美國國內的政治因素及地緣政治角力，都會持續增加IPEF的不確定性，特別是美國曾有多次退出協定的前科。

此外，美國提出IPEF的目的，就是為了因應中國經濟的擴張及影響（註二），然而印太地區還是有不少國家希望可以同時從中國和美國獲得經濟利益，因此這些國家是否會積極響應IPEF仍是一大問號。

因此，未來IPEF要如何在不開放市場的情況下，吸引更多國家的深入參與，是拜登政府的重要課題。

台灣不在IPEF的可能原因

簡單來說，IPEF就是美國想要拉攏一群理念相近的經貿夥伴，在印太地區的組成「抗中共同體」。如今，拉攏台灣來彰顯對中國不滿的態度，或增加對中國的談判籌碼已是國際顯學，因此IPEF是否接納台灣成為首批成員，一直是全世界共同關注的焦點。

對此，在IPEF啟動的前幾天，美國有過半的參議員（52位）公開呼籲「拜登政府納入台灣成為IPEF的一員」。反觀對台灣而言，儘管IPEF的吸引力不如CPTPP，台灣也不見得能從中獲得巨大好處，但若能夠和理念相近夥伴組成經貿共同體，對台灣是非常具有象徵意義的。

「將台灣納入IPEF是我們（美國）對台灣及其繁榮和自由的承諾堅若磐石的訊號。」