確診者投票、不在籍投票,台灣做不到?日、韓怎麼做?|國際瞭望

賴宜欣

2022-11-13發佈

2023-04-26更新

確診者投票、不在籍投票,台灣做不到?日、韓怎麼做?|國際瞭望

確診者投票、不在籍投票,台灣做不到?日、韓怎麼做?|國際瞭望
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中選會及疫情指揮中心在上月拍板,經確診而被隔離的人不能參與11月26日舉辦的九合一大選,進而無法投票,引發違憲之虞。

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中選會及疫情指揮中心在去(2022)年底拍板,經確診而被隔離的人不能參與11月26日舉辦的九合一大選,進而無法投票,引發違憲之虞。

中選會主委李進勇表示:「這是不得已的做法,依據《傳染病防治法》相關規定辦理,先前大法官釋字 690 號解釋也認定沒有違法。」「確診者、居家隔離者要出門投票真的有困難,因為依照規定投票權人要本人親自到戶籍所在地投票,缺一不可,所以確診者若在集中防疫所隔離或在家居隔,要開設專責投開票所有困難,而且專設投票所這是不在籍投票的方式,目前並沒有相關的機制。」因此,這並未剝奪確診者的投票權,而是因為「防疫優先,健康權也很重要」。

不過,同樣面對疫情肆虐,鄰近的日、韓都紛紛對投票方式做出因應,想辦法讓確診者投票。他們是怎麼做到的?台灣有何借鏡之處?

確診而被隔離之人,為何不能投票?

首先,為何確診民眾會被隔離?這是因為《傳染病防治法》規定了管制傳染病的種種措施,且明文表示可以「依中央主管機關公告的防治措施處置」。所以依法成立中央疫情流行指揮中心,並宣布相關防疫措施,包含要求確診者隔離。

其次,司法院釋字第690號,是否真的如中選會主委說的,已經認定「確診不給投票」沒有違憲?此號解釋的背景正逢SARS大流行,和平醫院封院進行強制隔離的期間。大法官在本號解釋指出:「主管機關可採行的必要處置應包含強制隔離在內,這部分對人身自由的限制,不違反法律明確性原則,也未牴觸憲法第二十三條比例原則,與憲法第八條依正當法律程序之意旨尚無違背」不過,司法院釋字第690號固然有說,要求確診者必須隔離確實有所本,但應注意的是——大法官只表示這些規範都是針對「人身自由的限制」,並沒有處理到被隔離的人能不能投票的問題。

因此,台灣現行規範並不是說「隔離=不能投票」,而是因為隔離導致「不能出門去投票所投票」。相對於此,韓國透過修正《公職選舉法》(註一),確保確診隔離者的投票權。

本法修正起因於今(2022)年初,韓國舉行總統大選前,也發生了確診者不能投票的問題。對此,韓國國會迅速在同年2月14日通過了《公職選舉法》修正案,保障確診隔離者可以在次月的第20屆總統大選進行投票;且因當時正值疫情大流行,韓國政府更追加制定了《Covid-19確診者及隔離者投票指南》,確立分流投票等特殊投票流程。

實際的投票方式分成「事前投票」及「當日投票」兩種,確診者及隔離者必須持有保健所(相當於台灣的衛生所)所發給的投票指引。可以選擇:

在事前投票的外出許可時間內,到達事前投票所中的臨時計票處進行投票。 在投票當日,一般投票時間結束後,有1.5個小時專門保留給確診者及隔離者,且需在指定的臨時計票處完成投票。 投票的流程則大致為:出示身分證及保健所的投票指引,讓選務人員確認身分;接著進行消毒,並需要配戴手套及口罩。投票過程使用一次性用品,離開投票所即丟棄於出口旁設置的廢棄物丟棄處,之後統一銷毀處理。

簡而言之,韓國採用分流投票的方式降低感染風險,在選務工作準備上雖然將增加一定的成本,但仍允許確診者在符合程序下出門投票,以保障其投票權。

根本解決問題,還是要靠「不在籍投票」?

依照現行的選罷法規定,選民必須「到戶籍地投票所」投票,造成了「外地工作者、海外國民、台商及確診隔離者」等人,雖然擁有投票權,但因難以抵達戶籍地,進而影響投票權益。或許有不少人會想:「科技這麼發達,也不一定要直接到現場投票呀?」這正是接下來要討論的——不在籍投票是否可行?

不在籍投票的其中一種方式,也是最多國家(包含美、加、日、韓等)採用的,是所謂的「通訊投票」。舉例來說,海外國民或是遠地工作者,若經事先申請,會在投票期間內收到選票及信封,接著就必須在期限內圈選人選,並寄送至指定的選務部門,逾時則不予計票。

可惜的是,台灣目前並沒有「通訊投票」制度,主要是卡在許多未解爭議。贊成意見認為:推動不在籍投票選制符合世界潮流,且選舉為公民最基本的參政機制,公民投票則為實踐直接民主的途徑,兩者皆為憲法所賦予,且具有普世價值。為保障大眾的投票權益,增加民主正當性,應儘早推動不在籍投票選制。

反對者則主張「台灣目前外部威脅嚴重,尤其來往兩岸經商的台商眾多,如果真的實施,難保包含中國的海外不在籍投票不會被動手腳。應該三思,以免好理想遭到中共利用。」

因此,台灣目前採行的,反而是較少見的「移轉投票」——依規定,就是把將投票地由「戶籍地移轉到工作所在地」的變通措施,但是必須限「戶籍地及工作地在同一選舉區,並在同一直轄市、縣(市)」,適用者也只有「投票所工作人員」。

現行投票方式如此侷限,壓縮人民行使投票權的空間;相較鄰近的日、韓,近年來都紛紛放寬投票制度,就讓我們一起來觀摩看看吧。     

日本:很早就發展不在籍投票,並陸續放寬投票範圍

日本早在1998年就已經建立不在籍投票,如海外投票制度;雖然當時只限比例代表制的投票可以採行,但2005年時,最高法院大法庭認為應放寬限制,因此在2007年修法後,各選舉區的公職選舉都可以進行海外投票了。在2022年5月25日後,最高法院大法庭更是一致認同,放寬海外投票的適用範圍,包含憲法規定的「國民審查」投票(例如憲法79條2項最高法院法官的任命等)(註二)。

韓國:2009年起,開放使用海外不在籍投票

從2009年2月12日起,韓國通過《住民投票法》的修正案,賦予海外國民也可以參加「地域性公民投票」的權利。同時為配合修正,國家和地方自治團體對於前述公投的投票內容,需以韓文和外文併記。

韓國政府表示,這次修法是「為了保障海外國民參政權,且提高青年層的關心度而施行新法。這次的住民投票法修正,期待居民能積極參與地方自治。」        

之後,在2012年4月11日的國會選舉,韓國第一次開放海外選民不在籍投票。到了2017年,更實施在總統大選;根據國家選舉委員會的統計,當年有743萬人居住在國外。

韓國總人口數約為5170萬人,也就是說,海外不在籍投票的實施,讓占了總人口數約14 %的海外選民,得以投下神聖的一票。到了2017年4月,韓國又通過選舉法修正案,讓未設駐外公館的海外地區,也可在辦理領事業務的辦公室內,設置旅外選舉管理委員會;因此,當年度的韓國總統大選,就首次在台灣設立大選投票站——讓與韓國沒有建立正式外交關係的台灣,也參與了韓國的境外投票(註三)。

為充分保障國民投票權,應盡速檢討相關制度

這次確診者是否能去投票,喚起大家對於投票權的關心。可惜的是,中選會最後仍表示,因為國內法律對於不在籍投票制度尚未有明確規範,因此不在籍投票或特設投票所「於法無據」。

確實,台灣目前不但對於不在籍投票制度缺乏規範,包含通訊投票、不在籍投票或特設投票所都沒有明文依據,就連「移轉投票」的變通措施都相當侷限。

筆者認為,健康權是憲法保障的權利,因此為了保護大眾的健康,發動必要隔離措施,應該是合理的,但這並不等於確診者必須失去投票權。中選會以《傳染病防治法》和司法院釋字第690號解釋說明不能投票的正當性,其實是誤將人身自由限制跟投票權保障混為一談。

此外,國際交流頻繁,台灣希望與世界接軌,就不能一邊希望國民取得良好海外發展,還要回饋鄉土的同時,卻又限制他們的「不在籍投票權」。    

至於反對者最擔憂的問題,像是「干擾民主」,可對比美國的通訊投票制度。回顧該國2020年的總統選舉,有 35% 的選民以通訊投票完成——附帶一提,瑞士也有高達八成的選票,以通訊投票為之,並不會有人懷疑這些採行通訊投票的國家不是民主國家。僅以擔憂選票運送過程受操作,當作全面不採用「不在籍投票」的理由,需要提出更多的細緻討論(像是可否先在境內推動不在籍投票——如遠地工作、求學者,或選擇較具共識的選舉類型先行實施等)。

總的來說,確診者投票爭議反映的,並不只有現行法缺少相關規範的問題,更進一步的是如何完善我國民主制度、讓更多人可以充分表達自己的意見。因此,制度不足之處,都應該盡速檢討改進。

【本文作者】

賴宜欣

台北大學法律系法學組學士,政治大學法律學系碩士,日本國立名古屋大學特別研究生。

【本文核稿】

網站主編,王鼎棫

註腳

註一:韓國《公職選舉法》第6條之3(感染病患者等之選舉權保障)規定:依「感染病之預防及管理相關法律」第41條第1項及第2項入院治療、居家治療等原因,或依第42條第2項1款在家或於設施中隔離中之人(下稱隔離者等),得為實行其選舉權而行動(第一項)。國家及地方自治團體為了完成讓隔離者等實行選舉權,應準備提供交通方式及此外之其他必要方案(第二項)。

註二:除了選舉外,原本憲法中規定由國民進行「國民審查」的投票(例如憲法79條2項最高法院法官的任命等),並不在海外投票的適用範圍。但在2022年5月25日,一群居住在海外而無法進行國民審查投票的日本人,提起訴訟認為:基於憲法第15條所保障的投票權,應該也要把國民審查納入。對此,最高法院大法庭一致認同:國民審查和成為議會制民主主義基礎的政治選舉,是不可或缺的制度。也就認為「國民審查不包含海外投票」的規定應屬違憲。 自此,日本不僅政治選舉,國民審查也能適用海外不在籍投票了。

註三:實施的方式則是,將海外投票所設置在韓國的外交機關。投票時間在韓國當地選舉日的前第9到14日,為期六天(以韓國時間為準)。投票時需要攜帶身分證明文件(如護照或駕照),投票的方式則一樣是在選票上蓋章。選票在海外投票期間結束之後,就會統一運回韓國。但要注意的是,韓國目前海外投票並不包含「全國性公投」和「地方選舉」。

參考資料:

  1. 聯合報,確診者不能投票遭批沒收投票權 李進勇提這些理由反駁,2022年10月20日。
  2. visualNews,코로나19 확진자·격리자 투표안내,2022年3月4日。
  3. 立法院議題研析,不在籍投票相關問題之探討,108年12月。
  4. 新頭殼newtalk,國民黨提「海外不在籍投票」 陳子瑜:台灣外部威脅嚴重 要三思,2022年1月17日。
  5. 在外日本人国民審査権確認等、国家賠償請求上告、同附帯上告事件,令和4年5月25日 大法廷判決
  6. NHK,国民審査 海外在住日本人の投票認めないのは憲法違反か 2022年5月25日判決大法廷
  7. 駐日本國大韓民國大使館,韓国居住申告の在外国民に住民投票権を容認,2009年2月13日。
  8. 國際譯開罐海外台灣人,何時才可以「不用回家,也能投票」?借鏡 4 個開放「不在籍投票」的國家,2020年1月4日。
  9. 中央選舉委員會,在外選舉制度投票方法
  10. 自由時報,確診者投票「韓國能為何台灣不能」 中選會:於法無據,2022年10月26日。
  11. 財團法人國家政策研究基金會,通訊投票不能再猶疑不前了,2021年7月19日。

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