（顯圖來源：[立法院網站](https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=5255&pid=236625)）

自 5 月 17 日引爆立法院職權修法爭議以來，大批民眾集結抗議，「沒有討論，不是民主」成為隨處可見的抗爭標語。這八個字，總結了台灣許多人對民主的深層想望，也回答了為什麼才剛獲得民意授權的立法委員，他們通過的修法，卻仍舊可能是「反民主」的？

而這個關鍵，在於立法審議程序是否完善。本篇文章將指出，為何「實質審議」才是代議民主的核心價值；而這次立院職權修法的程序瑕疵，為何不僅反民主，更構成違憲。

因此，從審議程序的錯誤看來，本次修法即將面臨一個欠缺正當性、應該被宣告無效的結果。

## 審議程序讓國會「自律」，不等於「恣意」

讓我們先來了解合憲的審議程序，該長什麼樣子。

大法官在[過往釋字](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310616)表示，代議民主就是要讓立法委員「暢所欲言，充分表達民意，反映多元社會的不同理念，形成多數意見」──這意味在「表決」之前的「審議」程序，才是國會立法程序的重心，因為這攸關代議士能否在過程中，促進各界溝通並凝聚共識。

簡單來說，國會審議的品質，將決定了代議民主的理念是否能夠完整實現。

在這個脈絡下，大法官雖肯定要如何具體審議，原則上是讓國會決定，也就是尊重「議事自律」的空間，但也正因國會審議是為了實現民主理念而存在，為了避免立法委員過度放飛自我、傷害民主，大法官也同時強調前述自律空間仍有界線，這項界線就是「自由民主憲政秩序」（註）。

換句話說，縱使「議事自律」受到高度尊重，但並非毫無邊際，依舊受憲政秩序的拘束。尤其，當審議過程發生「重大明顯」的程序瑕疵，這時就不能再用議事自律當擋箭牌──背負如此程序瑕疵通過的法律也將因此無效。

至於什麼情況稱得上「重大明顯」？大法官曾[舉例](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310680)：如果規範的制定未經憲法要求的「議決」品質，譬如牴觸公開透明、國民主權原則，這樣的情形很嚴重且相當明顯不用再進一步調查，就可以認定這樣的修法結果無效。

## 修法程序牴觸「公開透明」與「國民主權」原則

這次的國會改革法案，首先在審議過程中就排除了部分政黨提出的草案，更在最能夠深入聽取多方意見，並論辯法案內容的委員會階段，因國民黨籍召委吳宗憲裁示將有異議的條文全數保留，最後導致議案在欠缺逐條實質討論的前提下，就被送出委員會。

而在進入黨團協商之後，也沒有達成協商結論，就將共計 20 個版本、超過 70 條條文的內容，在未經整合的狀況下，送交院會。

更糟糕的是，5 月 17 日院會二讀階段所要表決的，竟然也不是上述這些版本，而是民眾黨立委黃國昌稱之為「最高機密」，由他與國民黨立委翁曉玲在開議前才匆匆提出的「再修正動議」版，結果甚至連與會的立法委員，都要到當天晚上才拿到完整的修正動議。

於是，在前階欠缺實質討論的先天不足之下，藍白兩黨更直到最後一刻才統整出要交付表決的版本，導致其他人也無法完全知悉內容，來不及評估這個版本的相關問題，就直接付諸表決（遑論一般民眾一時也無從取得對應資訊）。

而表決的方法，也是改採難以落實記名的舉手表決，甚至發生投票數多於在場人數的現象。

從委員會、朝野協商、再到院會二讀，這次的國會改革修法，錯過了每一個能夠好好聽取意見、討論協商、進而整合共識的審議階段。而最後通過的，更是在前階段從未出現過，卻直到二讀表決前都「保密到家」的版本，再經由不記名的舉手投票來強行通過。

種種做法無疑已徹底違背「公開透明」的精神，因為從立委到民眾都無法在表決前針對這個版本有效表達意見，而無記名的表決方式，也增加了追究政治責任的難度，這讓「國民主權」──人民才是國家主人的宣示──儼然成了擺設。

依照前述大法官的[見解](https://cons.judicial.gov.tw/docdata.aspx?fid=100&id=310680)，只要修法程序上未經實質審議、違反公開透明原則，就會構成牴觸國民主權的「重大」瑕疵；且在相關議案未經實質討論之下，卻要強行通過在表決當天才冒出來、沒人來得及看的版本，這個程序瑕疵也是再「明顯」不過。

因此，這個法案就算順利通過，也是一個沒有正當性的立法，「國會自律」救不了它重大明顯的程序失當，那是背棄了代議民主理念的、必須被宣告違憲的嚴重瑕疵。

## 起身行動之必要：共同追尋更細膩的代議政治

事實上，如何健全國會職權，是重要的憲政議題，但也因國會權力的變化，將牽動與行政部門的互動關係，並可能影響一般民眾的生活。所以到底該調整哪項職權、職權行使的對象、範圍、方式與程序等，不僅涉及多方考量，更必須注意是否踩到憲法紅線，需要更細膩的立法審議。

這次強化調查的修法，正是在未及實質討論下，錯過了大法官眾多之前設下的憲法指引。譬如當調查對象是行政機關時，關鍵在於調查權的行使要怎麼符合權力分立原則，該如何避免過度威脅其他部門受憲法保障的獨立職權（例如訴訟案件確定前的偵查、審判工作），以及必須尊重行政機關的「行政特權」（像是涉及國安、國防或外交的機密認定等）。

另外，還有當國會調查一般民眾或團體時，則可能牽涉到個人隱私、「不表意」的自由、祕密通訊自由、以及企業的營業秘密等各種基本權利，那調查權行使的要件、程序跟方法要怎麼設計，才不會過度侵害前述自由，進而符合比例原則等重大要求？

這些事項同樣都必須透過嚴謹的立法討論，才能兼容不同考量，找到國會職權與行政部門、個人權利保障之間的平衡線。