本文接續自〈普悠瑪與太魯閣之後：台鐵的身分為什麼跟行車安全有關〉。
政府的作法，能夠改變台鐵嗎？
2021 年 4 月，太魯閣事故發生後不久，行政院即召開記者會，宣示以「安全、安定、轉型」為目標進行台鐵改革，其中的轉型，指的就是以企業化經營為方向，不過在當時，究竟應該將台鐵「公司化」還是「民營化」，還不明確。
所謂的「公司化」，就是將台鐵從中央三級行政機關的組織定位，改為由政府經營的股份有限公司。
《公司法》規定，公司業務的執行，除了依據公司法或章程規定，應由股東會決議的事項外，其他都交由董事會透過決議的方式決定。換句來說，在公司體制下，對於台鐵的業務要如何進行，董事會具備最高決策機關的地位，除非公司有違反相關法規，否則原則上不容行政院、交通部來說三道四。
然而，這不代表公司化的台鐵不會受到政府牽制，因為公司董事的選出，原則上是以持有股份或投入資本來決定票數，因此當官方本身也是股東或出資人時，就能夠過選出自己想要的董事，來操作公司的營運方向。正因如此，公司化不等於民營化，即便轉型為公司，營運的舵手仍然可能是政府，這時候也僅能稱呼其為「公營事業」。
那什麼是「民營化」呢？因為關注面向的不同，學者間對民營化的定義有不同的見解，不過目前的《公營事業移轉民營條例》，將民營的定義侷限在「政府資本占比不超過 50 % 的事業」，相反地，政府資本佔半數以上的事業，就會成為公營事業。會如此定義，是因為公司決策機關的組成，往往與資本多寡有關，資本占比在半數以上，通常就能選出半數以上、能夠代表自己立場的經營者。
直到 2022 年 2 月，交通部才確實承諾，台鐵不會走向民營化，而會成為由政府獨資經營的公營公司，也就確立了台鐵公司化的法向。不過公司化，到底改變了台鐵什麼？
首先，未來台鐵在組織結構上會由經理來管理行政、設施、營運及附屬事業等，而過去掌管台鐵營運及設備的「運工機電」，則會拆分成北、中、南、東四大管理處下轄，將過去集權性統一調派的營運模式，改成區域單位負責解決，提高整合效率。隨著整合提升，台鐵橫向聯繫的能力也就會跟著提升，具備更好的緊急應變條件。
然而，工會對於公司組織架構卻頗有微詞，因為副總經理的人數高達 9 人，質疑台鐵公司未來是否會成為政商關係良好的「肥貓去處」？ 張勝雄教授則認為，草案設定的組織調整，確實能達到強化聯繫的效果，但跨區域的調度將會成為新挑戰，例如一輛列車要從台北開到高雄，就一共會經過三個管理處，這之間的權責歸屬要劃分清楚。不過，交通部長王國材表示，媒體揭露的是舊版本，新版已將副總人數降為 6 人，組織也會再調整。
資料來源：台灣鐵路企業工會網站。
公司化不等於改善台鐵財務體質
另一方面，撇除掉台鐵營運所必要，約 160 億元尚未付給廠商的「應付貸款」，會依照一般支付程序，在正式公司化前編列年度預算支付掉以外，「已經退休撫卹員工的退撫金」，目前大約有 654 億，還是由未來的台鐵公司承接。不過，草案規定交通部要逐年編列預算支應，交通部則承諾每年編列 58 億。
至於約 1910 億的「遞延負債」，則不確定會由政府或台鐵公司承接，如果由台鐵承接，則會由政府認列補助給公司。這裡所謂的遞延負債，其實是會計學上的名詞，是指編排在負債欄位中的「遞延收入」，交通部表示，這並非實質負債，而是等待工程完工後將移撥給台鐵的財產。
如果政府給予企業補助時不附加條件，這筆補助就會直接成為企業的收入，但補助款的給予，通常會附加一些條件要求企業履行，這些條件會成為企業取得補助的負擔，因此在尚未履行前，補助收入會先被列進負債裡，等到未來確定履行的情形如何，才會將負債轉成真正的收入。因此，遞延收入不是實質負債，是因為它不是已經實現的負債，而是未來不確定的收入，象徵的是在收入確定前的負擔。
整體來看，台鐵的債務雖然不是由政府全額承接，仍會由交通部編列預算，或由政府補助，多管齊下完成債務清零的承諾。不過，交通部之後究竟會編列多少預算，並不確定，這讓台鐵企業工會難以信任，因此在行政院版本草案提出後不久，工會也立刻提出自己的版本予以回應，將扁政府時期的承諾寫入，要求政府全額承擔債務。
最後，草案規定因為配合政府政策造成的營運虧損，如票價凍漲、票價優待、小站及服務性路線，由政府負責補貼，這點與行政院的承諾一致，也符合台鐵企業工會的期待。然而，這是否代表台鐵公司未來仍不能放棄任何一個小站，必須維持既有的服務性路線，導致列車持續密集排班與隨之而來的維修障礙，交通部至今還沒有提出對應的解決方式，反而是台鐵基層期望減班，以提高準點率、降低事故率，台鐵產業工會理事長王傑也認為，班次過密、增停站過多是台鐵的重要問題。
台鐵公司化的挑戰：信任
1989 年，行政院成立「公營事業民營化推動專案小組」，陸續推動許多公營事業的公司化及民營化，政黨輪替後，新政府承繼了這條路線，而台鐵也在改革的清單裡。然而，台鐵的改革並不順利。先是交通部要求台鐵移交台北站第 1、2 月台給高鐵，被工會質疑是犧牲台鐵、圖利高鐵，又時值立法院另立《交通事業人員考成條例》，導致台鐵員工個人無事故責任獎金停發、乘務旅費過低，三班輪勤被改為兩班，引發工會強烈不滿。
台鐵企業工會向台北市政府勞工局申請調解無果後，理監事於 2003 年決議在中秋節召集會員大會，針對是否於隔年春節期間發動罷工進行表決，最終，會員大會以 7812 票對 9 票通過決議。扁政府因此暫緩民營化、改為公司化，並承諾未來推動《鐵路法》修正及公司化法案時，將會與工會協商、取得認同，但最終仍不了了之。
如今台鐵接連發生兩次重大交通意外，改革呼聲再起，2021 年交通部長王國材剛上任，就宣示任內最重要的任務，是讓台鐵在 3 年內完成公司化，並在同年 5 月就將公司化草案提報行政院審查，隨後與台鐵企業工會開會討論。
但該場會議卻不歡而散，原因是工會認為交通部不先解決鐵路安全並與工會溝通，就急於推動公司化，根本是「假改革」，要求先達成「1 年內 0 工安、0 事故」的目標再談，並準備動員抗爭。交通部與工會間的矛盾漸行明確，2022 年 2 月，台鐵企業工會連署拒見部長，溝通陷入困境，但行政院仍然在 3 月將草案送進立法院，最終導致工會決議於 5 月 1 號勞動節集體休假。
乍看之下，工會與交通部之間意見水火不容，其實，透過立法院交通委員會的審議過程可以發現，兩者間對於台鐵公司條例應該有的規範，想法相去不遠。因此，工會也一再強調，他們不反對改革，也不反對公司化，工會無法接受的是交通部未履行 2003 年承諾先與工會協商，就推動公司化立法。交通部長則表示，以前公司化失敗，就是因為工會內部的意見難以整合，但台鐵改革勢在必行，先與工會達成共識幾乎不可能。
即使行政院果如工會要求，先撤回公司化草案，並與工會展開談判，仍然可能重蹈 2003 年的覆轍，因為比起是否改革，員工更擔心自己未來的工作，是否會因為公司化變得更繁重、薪資更少，或甚至因為營運不善被裁員。即便草案內容保證了原本的待遇，但在台鐵公司營運策略為何、如何轉虧為盈都還非常不明確的情況下，員工根本無從確定被移轉到台鐵公司以後，工作環境與條件會不會更好，自然不可能對公司化抱持好感。
前車之鑑：中華電信
以中華電信為例，1996 年，為了爭取加入世界貿易組織，立法院通過電信三法，決定讓交通部電信總局的營運部門分割出來，成立「中華電信股份有限公司」。當時，電信總局的經營也面臨與台鐵一樣的問題，在組織結構、人事制度、預算決算使用及採購上都缺乏彈性，客戶想要的電信服務往往要花費 1、2 年才能實際取得，費率結構也嚴重不平衡，一台近 4 萬元的電話只收取 1.5 萬的建置費，對於一般住戶及公司也給予過多的奉送，只能透過高昂的國際電話費補回收益。
截至 1997 年年底，中華電信行動通訊用戶數大約 150 萬，卻因為受到《政府採購法》的限制，還有約 100 萬人在等待申辦，隨著電信總局開放行動電話市場，經營效率的低落立即導致可能用戶的流失，到了 2000 年 ５ 月，中華電信的行動市占率已經從原本的 100 ％ 跌到剩下約 25 %。作為三大業務之一的行動通訊如此淒慘，營收占比 7 成的固定通訊又即將開放，中華電信的員工士氣逐漸低落，對於公司化與民營化的反抗也越發激烈。
後來，中華電信調整經營策略，將固定通訊價格調降，拓展 ADSL 用戶數，啟動全員行銷手機運動，才將市占率挽回。雖然在民營化期間仍然經歷諸多波折，中華電信仍然憑藉長期累積的技術與人才，維持了電信業龍頭的地位。
曾任中華電信董事長的毛治國教授指出，員工對組織改革的疑慮，來自於民營化帶來的生涯危機，以及自由化帶來的信心危機。生涯危機，指的就是員工對自己定位的焦慮，牽涉到的不僅是飯碗能不能維持，更包括一切工作條件，而經營者必須清楚告訴員工，在改革以後，員工將站在什麼職位、領多少薪水、負責什麼工作內容，又享有什麼獎金、福利與績效制度。
用溝通贏取員工信任才是上策
至於信心危機，則是員工對於市場開放以後，公司是否能夠妥善營運、保持盈餘與成長的擔憂。公司前景牽涉到員工是否會因為營運不善而被裁員，是否要長期留職、託付公司自己的未來，而經營者必須確立經營策略，讓員工知道公司的優勢、劣勢、潛藏的機會與風險。
與中華電信不同的是，鐵路因為資本門檻高，已經不太可能再出現像高鐵一樣的競爭對手，然而，通訊產業的發展具有相當的未來性，而鐵路本業卻難以維持盈餘。在目前台鐵公司化策略已經導向由資產開發為主的副業來挹注本業的情況下，台鐵的哪些資產各具備多少的開發潛力、開發計畫啟動的時程及可能獲利仍然極為不明，自然也就不能責怪員工對公司化抱持質疑，因為只有當交通部與台鐵能夠給予員工一張清晰的藍圖時，工會才有可能從懷疑轉為支持。
一樣要經歷組織改革的台鐵，採取的不是民營化，而是公司化的道路，雖然透過法規鬆綁提供了資產開發的途徑，但公營事業仍然受到《政府採購法》的約束，也保留了政治與政策介入的空間，在交通部承諾小站及服務性路線不會停駛的前提下，光靠公司化，能夠帶來多少程度的安全革新，又有多少轉虧為盈的機會，最終，仍然取決於政府經營台鐵的態度，是繼續予取予求，還是照顧有加。
參考資料
交通部運輸研究所（1996）。台鐵組織、營運、財務及經營改善策略研究。
交通部運輸研究所（1996）。台鐵組織、營運、財務及經營改善策略研究 工作報告。
林正隆（2005）。高鐵通車後台鐵經營模式之研究。國立交通大學管理學院碩士在職專班經營管理組碩士論文。
中華電信（2007）。中華電信股份有限公司民營化演進口述歷史。中華電信股份有限公司：台北。
黃仁杰（2022）。台鐵將分區營業？學者分析新難題。取自：https://reurl.cc/OA0M9r
【製作團隊】
監製｜楊貴智
研究｜白廷奕
撰稿｜白廷奕、楊貴智、劉時宇（延伸部分）