2018 年，台鐵 6432 次普悠瑪自強號列車發生出軌事故，造成 215 人輕重傷、 18 人死亡。事故後，行政院政務委員張景森召集各部會、專家及台鐵員工代表共同組成「台鐵總體檢小組」，針對「行車事故系統分析與管理」等 7 個面向提出共 144 條待改善事項。然而，尚未完成之際，又發生 408 次太魯閣號列車事故，導致 213 人輕重傷、49 人死亡。
3 年內接連發生兩起重大鐵路事故，許多無辜的性命消逝，台鐵的安全管理飽受質疑。今年 3 月，行政院院會通過「國營臺灣鐵路股份有限公司設置條例」草案，試圖回應事故發生以來改革台鐵的社會訴求。
但草案提出後，遭到工會的反彈，認為公司化是假議題，應該直接進行安全改革。
身為百年老店的台鐵，帶領一代代台灣人南來北往，究竟為何淪落成如今殘破不堪的模樣，深受品質低落、安全堪慮的批評？將台鐵「公司化」或「民營化」，又為何與改善運輸安全息息相關？政府草案會將台鐵帶往哪個方向，又會帶來什麼挑戰呢？
行政機關的身份包袱
鐵路的建置，由於需要大量資本的投入，容易形成自然獨占或競爭者稀少的市場生態，但「行」是人民的基本需求，如果讓少數供給者掌握市場價格，就會影響國家整體的經濟發展，因此，在鐵路發展之初，大多數國家都將其納為國營事業。
1945 年日本戰敗，中華民國政府於台灣省行政長官公署交通處下設「台灣鐵路管理委員會」，負責重建、修復被炸毀或移作軍用的鐵路，並與日籍技術人員進行傳承交接工作。後來，鐵管會改組為「台灣鐵路管理局」，隸屬於台灣省政府交通處，隨著省虛級化，又被移歸在交通部下，目前是「中央三級行政機關」。
台鐵作為行政機關，必須基於「行政一體」的原則服從上級機關及長官的指揮，也受到立法與監察機關的監督，更要依循法規管制，不論在預算的編列及使用，還是運輸服務的提供上，都要應付政治干預並推行政策。
同時，考量公用事業的經營帶有資源分配的意義，台鐵的人事任用、票價、資本運用與營運策略等都不能只考量經營效率，必須實現一定程度的公共利益，欠缺足夠的彈性與自由，導致現在的虧本經營。有鑑於此，世界各國早已將鐵路營運公司化或民營化，目前僅剩下北韓、古巴、緬甸、斯里蘭卡與台灣還維持公務機關營運的模式。
盈餘上繳、折價自負，還不能漲票價
成為省營事業機構的台鐵，每年盈餘必須繳交一部分給省庫。1951 至 1960 年間，台鐵每年為省政府挹注 2600 萬至 3600 萬元新台幣，提供政府發展工業的資金，然而，省政府自台鐵取得資金後，卻鮮少回撥給台鐵，導致台鐵沒有餘裕應對材料上漲及員工待遇調整。
當時，省主席周至柔接受質詢時表示：「⋯⋯年終預算時，倘若鐵路仍是虧損，則繳庫之款可以豁免。不過，公營事業機構的虧損，絕不能由政府補貼，應該由公營事業機構自己想辦法來彌補。」換言之，賺的錢要分省庫，賠的錢則要台鐵想辦法。
台鐵要自己想辦法的，不是只有材料費及員工薪資，還有敬老、兒童、學生、軍公教優待票所帶來的損失。1950 年代，台鐵針對通勤學生發給定期票，初級中學（國中）以上學生及軍人定期票的票價只有普通乘客的一成，國民學校（小學）及公教人員的票價更是只有 4 %。此外，針對穀物、薪炭等民生必需品也予以五至八成的運費折價。
優待措施直接導致台鐵在 1952 年至 1960 年間，每年承擔了 1.2 至 2.3 億的運費減價損失。依據《發展大眾運輸條例》的規定，依法給予價格優待的大眾運輸事業，因為差額造成的短收，要由交通部協調相關機關編列預算來補貼，但台鐵的短收款項，卻一直都是由台鐵自行吸收。即便是持續虧損的現在，台鐵每年仍然因為優待政策損失近 10 億。
資料來源：交通部鐵路管理局。《中華民國 90 年 臺灣鐵路統計年報》。
特定族群享有交通優待，或有其時代背景及社會目的，但即便是普通乘客的票價，也始終沒有反應人民收入及物價水準。1980 年至 1995 年間，雖然經歷多次票價調整，台鐵平均票價也只有約 78.8 % 的漲幅，遠遠不及同一時期，工業與服務業經常性薪資分別約 285 % 與 223 % 的成長幅度。
另一方面，「食物類」、「醫藥保健類」與「教養娛樂類」的消費者物價在同一時期都有分別超過 46 %、34 % 及 98 % 的成長，「交通及通訊類」卻只漲了約 7 %。從 1995 年到去年為止，經常性薪資與消費者物價再度分別成長超過 50 % 與 30 %，但台鐵卻是一次也沒有調整過票價。
依據《鐵路法》的規定，台鐵運價率的計算公式，必須由交通部擬訂後，報請行政院送立法院審定，計算公式的變更，也必須透過這個程序進行。此外，台鐵必須依據這個公式算出運價，如果要變更，也要由交通部報請行政院核定。這代表票價的訂定要跨越多個政府層級，不僅無法因應市場變化及時反應，也會因為政治考量，受到行政長官或立法委員的牽制。
票價不漲，原物料、人事及資產維護等成本並不會因此不漲，票價落後於物價，也反映在台鐵統計年報的「單位收入與成本分析」上。從 1976 至 1981 年開始，台鐵客、貨運開始入不敷出，不論是載運旅客還是貨物，運送收入都不足以彌補成本。兩者數字差距不斷擴大，直到 2009 年，每延人公里的損益已經來到約 -1.8 元，以當年度近 84 億延人公里的客運量來算，等於光是載客就創造超過 150 億的缺口，火車越開越虧。
台鐵衰退源自十大建設
直到 1970 年代初期，台灣公路及航空系統都還在發展中，「台一線」交通壅塞，客、貨運仍仰賴鐵路移動，運輸市場由台鐵獨占、壟斷，因此，在不利的收入條件下，台鐵營運仍然維持了損益正值，甚至在 1974 年取得盈餘 7 億元的成績。
但國際貿易的蓬勃發展讓基礎建設逐漸不敷需求，台鐵也因為蒸汽火車動力不足，造成車廂擁擠、貨物堆積的問題。於是，台鐵局提出電氣化計畫，得到世界銀行的支持，加上第 4 次中東戰爭爆發，「石油輸出國組織（OPEC）」實施石油禁運，通貨膨脹嚴重，時任行政院院長蔣經國一句「今天不做，明天就會後悔」，推動了十大建設。
1978 年，縱貫線完成電氣化工程的路段分別通車，據當時估計，靠電力牽引的列車比起柴油牽引，每百噸公里可節省燃料成本 1.127 元，以全年西線鐵路共約 127 億噸公里的運輸情形計算，每年可以節省約 1.43 億元的燃料成本。自強號的投入，也讓台北至高雄的乘車時間降為 4 小時，比原本快了一倍。
「鐵路電氣化」計畫創造了一定的經濟與社會效益，卻也是台鐵陷入財務困難的重要原因。整個計畫投資金額高達 231 億，是當時台鐵局固定資產平均淨值的 2 倍以上，其中，除了台鐵自籌 7.67 億、省政府發行建設公債 62 億及稅捐支應以外，其餘約 160 億分別向英國通用電氣公司（GEC）、瑞典伊力生公司（L. M. Ericsson）、美國奇異公司（GE）等承辦廠團及國內外銀行借款。
如此重要的公共建設，加上高昂的投資金額，理應有通盤的政策規劃，然而事實卻與此相反，電化案因為財務計畫過於簡陋，一度遭到財政部的抵抗，連行政院經濟建設委員會，都在其出版的《十項重要建設評估》中直言：「⋯⋯本計畫幾可謂為全部舉債辦理之計畫，其財務計畫有欠健全。⋯⋯今日臺灣鐵路管理局所面臨之極大財務困難亦係種因於此。」
推行電氣化之前，台鐵的負債總額是約 40 億，利息負擔不過 1.6 億，到了 1980 年，光是因為電化案結欠的長期債務就高達約 221 億，必須支付近 20 億的利息，這個數字，即便是台鐵營運最好的時期都無法承擔。
資料來源：國家發展委員會檔案管理局。
同樣是十大建設，台鐵獲得的待遇與高速公路局完全不能相比，中山高速公路（國道一號）的總投資金額雖然高達 489 億，遠超鐵路電氣化，卻是由立法院分別通過 4 期特別預算支應，債務最後由中央政府承擔。
更糟的是，隨著國道一號在 1978 年通車，富人階層及貨物移動轉往公路，機車及自用小客車等私人運具連年增加，公路上的小貨車數量，也從原本不到 10 萬輛，在通車後幾年內迅速突破 30 萬輛，徹底改變了運輸市場結構。雖然後來的台鐵北迴線取代了蘇花公路，但總體客、貨運市佔率仍然維持下滑趨勢。
從國道一號通車的那年開始，台鐵財務出現虧損，除了 1984 年及 1985 年，1978 年至1989 年間每年平均虧損 8.5 億。期間《勞動基準法》施行，再度加重了台鐵的人事成本，台鐵卻還陸續完成台北站地下化、高屏雙軌及南迴線工程，這些建設並未帶來多少收入，仍然是基於公共利益的考量所推動。1998 年，台鐵累積虧損突破 100 億。
資料來源：行政院經濟建設委員會。《十大重要建設評估》。
退撫負擔與勞動條件
除了過度投資造成的財務負擔外，沈重的退撫負擔也成為壓垮台鐵的原因之一。
1974 年，《臺灣鐵路事業人員退休規則》施行，依據該規則，台鐵任用的現職人員退休時，如果服務不滿 10 年，可以領取一次性退休金，滿 10 年的話，則可以兼領一次性及月退休金，退休金由台鐵支給。這種由政府單獨提供公務員退休給付的制度，被稱為「恩給制」，是過去政府背負沈重財務負擔的主因。
與一般公務員不同的是，過去台鐵人員的退休金不是由政府編列預算支應的，而是由台鐵自行承擔，而且退休規則並沒有規定年資上限。1983 年，支領月退休金及卹償金的人數大約 1.1 萬人，金額 10 億，1990 年人數成長到近 1.5 萬，金額則來到 26 億，到了 2003 年，台鐵光是退休及離職金的支出就快 53 億，佔了當年度全部支出的近 1/5。
有鑒於高昂的建設債務與人事費用，1980 年行政院成立「臺灣鐵路整理委員會」，決定由國庫及省庫逐年撥款 462.7 億支援財務，雖然逐漸解決了電化案的債務，卻沒有處理退撫金的問題，反而是採取人事精簡的方向。
台鐵一路從巔峰時期的 2.3 萬人一路減少人力，到了 2006 年只剩下約 1.3 萬名員工。以台鐵 1065 公里的營運里程來算，平均每公里員工數大約 12 人，仍然比日本 JR 鐵路公司與韓國鐵道公社還多，乍看之下，還有提高勞動生產力的空間，但台鐵的經營效率還沒確保，就先開始出現員工過勞及安全問題。
電氣化以前，台鐵旅客列車年度行駛次數大約為 25 萬次，2020 年已經成長到約 36 萬次，行駛里程數也從原本約 2900 萬公里增加到 4700 萬公里，但總員工數卻少了約 6500 人，平均每位員工的載客業務分擔量更是當時的 1.5 倍。工作倍增的情況下，台鐵採取的「三班制」，讓員工陷入日夜顛倒、生活作息混亂的窘境。
圖片來源：共力研究社《針對台鐵公司化的三點提問》
2017 年，40 歲的列車長張銘元因心肌梗塞猝死家中，去世前的班表顯示部分輪班工時超過 12 小時，休息時間短於 6 小時，讓台鐵員工過勞現況浮上檯面。
此外，鐵路屬於百年事業，重視經驗傳承，因此《交通事業人員任用條例》規定，台鐵從業人員採取的人事任用制度是「資位制」，而不是一般公務人員任用的「官職等併立制」（簡薦委制），拉長同資位人員的薪點級距範圍，以鼓勵人員長久留職。然而，由於長年虧損，薪水難以調整，已經導致台鐵基層員工起薪比採取簡薦委制的公務人員還低的現象，造成人才流失與經驗斷層。
參考資料
立法院（1987）。立法院預算、經濟、財政、交通四委員會第三次聯席會議紀錄（第八十會期）。
行政院經濟建設委員會（1979）。《十項重要建設評估》。經建會：台北。
交通部臺灣鐵路管理局（1981-2020）。《臺灣鐵路統計年報》。
交通部運輸研究所、台灣經濟研究所（2000）。設立台鐵員工退撫基金之研究。
杜微（2011）。臺鐵局營運的政治經濟分析，1945-2011。國立台灣大學社會科學院政治學系碩士論文。
温文佑（2010）。戰後台灣鐵路史之研究——以莫衡擔任鐵路局長時期為例（1949-1961）。國立政治大學台灣史研究所碩士論文。
林敏玄（2021）。《鐵路運輸學概要（含大意）》。志光教育科技：台灣。
陳昀（2022）。台鐵一年吸收10億優待票差額 立院預算中心：應研商調票價。取自：https://news.ltn.com.tw/news/politics/breakingnews/3787086
孫曼蘋（1984）。台鐵管理出軌？取自：https://www.cw.com.tw/article/5104821
蘇瑋璇、董俞佳（2015）。交通資位制最「薪」酸公務員 種下交安隱憂。取自：https://disp.cc/b/982-95F7
【製作團隊】
監製｜楊貴智
研究｜白廷奕
撰稿｜白廷奕、楊貴智、劉時宇（延伸部分）