本文接續自〈賺的繳省庫，賠的自己扛：台鐵是怎麼虧到今天的〉。

台鐵定位，與安全有何關係？

2018 年普悠瑪翻車事故發生後，行政院 1021 鐵路事故行政調查小組的調查及建議報告顯示，事故發生的原因，在於主風泵濾網未及時清理而阻塞，導致主風泵壓力不足、多次觸發自動切斷動力的保護機制，司機員在避免誤點的壓力下，一邊將速度調整成每小時 140 公里，並手動關閉列車自動防護系統（Automatic Train Protection；ATP） ，另一邊則持續與調度員及檢查員聯繫、嘗試排除障礙，因此未於進入彎道前減速，於新馬車站旁翻覆。

該份報告指出，司機員不當的操作習慣、設備未定期檢查及保養，都是事故發生的原因，解決方法是建立起以安全為優先的組織文化，並精進安全管理。然而，該份報告卻未提及相關人員無法第一時間理解故障狀況、司機員如此擔心誤點，以及保養未確實、安全文化未確立的問題，其實都與台鐵國營事業機構的角色定位有密切關聯。

首先，台鐵承繼了行政體系的官僚結構，也跟著罹患了科層體制的通病，在組織縱向上，出現資訊不對等、政策難以落實到第一線的狀況，在組織橫向上，則因為分工過於龐雜，衍生出各部門各行其是、本位主義濃厚與溝通整合能力低落的問題。在普悠瑪號翻車之前，司機員頻繁與調度員及檢查員溝通，卻因為欠缺故障回報的標準作業程序（SOP）及統一用語，遲遲未能消除彼此間的資訊落差、理解狀況並排除障礙。

為了改善此一情況，台鐵當時召開記者會，宣布成立營運安全處，督導運務、工務、機務及電務人員設備與作業程序，並定期召集各處人員及專家學者共同參與安全管理委員會，試圖打破組織分支間的藩籬。但設立分支機關，原則上必須有組織條例的授權，在沒有提修正案到立法院的情況下，台鐵只能讓運安處成為臨時組織，而缺乏正式地位就沒有足夠的事權，也就難以推動安全事項。

資料來源：臺灣鐵路管理局官方網站。

事件發生後，行政院組成「台鐵總體檢小組」，共提出 144 項待改善事項，直到太魯閣號翻車事件發生時，交通部已經同意解除列管 109 項，其中也包括「軌道沿線施工路段安全措施」。對此，淡江大學運輸管理學系張勝雄教授認為，台鐵只訂出 SOP，交通部也沒有注意是否有落實就解除列管，導致體檢項目流於形式。

事實上，除了軌道安全以外的體檢項目，也有許多是有改善對策就被解除列管，缺乏可供參考的指標。台灣鐵路產業工會批評，台鐵高層完全不了解員工第一線的困境，要求 SOP 的制定，應該要有基層參與。

其次，即便是地理位置偏遠、人口稀少而無法賺錢的停靠站，政府往往基於照顧弱勢的義務、配合政策的需求，或受到人民及民意代表的壓力，提供運輸服務。當台鐵必須營運諸多服務性小站，拖慢了列車速度，只能增加班次因應，卻因此提高排班、會車的複雜度，迫使第一線人員承擔準點的績效壓力，也讓列車與軌道零件消耗速度加快，沒有足夠的時間進行檢修，列車維修進度跟不上消耗速度，便形成一股「還能開就開」的經營文化。

例如，2010 年花蓮港車站營運支出高達 973 萬，收入卻只有約 1 萬多元，但配合水泥貨運無法裁撤。東里、富源等東線車站長年以來每日上下車人數不超過百人，但為了維護當地原住民村落的交通可及性、保存文化資產，仍保留了站址。1999 年，台鐵總共 202 個停靠站中，收入前 60 名的站就佔了約 96 % 的營收，其他服務性路線不僅未帶來足夠收入，反而持續加重財務壓力。

「公共事業」的窠臼

最後，作為一個行政機關，受到來自上級機關及立法院的政治與政策干預，無法忠於經營效率的維持，逐漸累積負債，而為了免去圖利特定人的嫌疑，台鐵受到重重規範管制，無從透過業務的彈性調整，找出較具競爭力的經營策略，扭轉持續負債、無法自償的財務窘境。

截至 2021 年 12 月，台鐵總資產價值高達約 8481 億，應該有充分利用的可能性，但《國有財產法》規定，國家所擁有的財產中屬於公用財產的部分，如果不違背事業目的或原定用途，可以拿來收益，否則不得為任何處分或擅為收益。雖然後來通過的《都市更新條例》與《促進民間參與公共建設法》，為台鐵提供了資產開方的門徑，但因為程序冗長，第一件公告招標的「萬華車站 BOT 案」足足花了 14 年才正式營運。

公營鐵路的事業目的，不外乎提供一般民眾迅速、便宜且便利的交通方式，並促進經濟發展與城鄉發展的平衡。因此，《鐵路法》自然將「客貨運」作為國營鐵路的主要業務，其他法條明列的附屬業務，也都是與鐵路運輸密切相關的範圍，例如與鐵路配合的碼頭、渡輪與汽車接轉，或是鐵路所需的器材製作、維修與倉儲等。

至於其他附屬事業則由交通部負責審核，但交通部向來以「有助於鐵路運輸」及「增進公眾便利」為審核條件，等同大大限縮了台鐵能做的副業。而鐵路屬於高資本、勞力密集，資本回收速度卻相當緩慢的事業，光靠客貨運本業實在難以維持盈餘，因此，許多國家的鐵路都專注於開發副業，以副業盈餘彌補本業的虧損，例如日本九州 JR 與 MTR 港鐵，副業的營收佔比都超過 6 成，台鐵卻只佔 2、3 成，當然逃不過虧損命運。

當一家公司被債務壓得喘不過氣，就不可能有餘裕保養、更新設備，也不可能提供員工更好的待遇，相反地，隨著設備開始因為老舊出現故障，提供給顧客的服務品質也就開始下降，而公司為了壓低人事成本，不斷減少人力並拒絕調薪，就會讓員工喪失認同感，以隨意的態度敷衍工作加以「補償自己」，最終導致顧客滿意度下降，公司更不可能獲利的惡性循環。

交通大學交通運輸研究所博士林祥生指出，台鐵現行組織難以維持「股東價值、員工價值及顧客價值」的正向循環，問題已經從服務品質、經營效率蔓延到運輸安全。

參考資料

交通部臺灣鐵路管理局（2015）。臺鐵整體購置及汰換車輛計畫(104~113 年)。

張振源（2021）。解開台鐵資產開發的緊箍咒。取自：https://view.ctee.com.tw/business/34155.html

林雨佑、嚴文廷、柯皓翔（2022）。【鐵道學會獨家評析】失真的台鐵體檢報告，半數改善項目未實質完成。取自：https://reurl.cc/Yvj7z0

【製作團隊】

監製｜楊貴智

研究｜白廷奕

撰稿｜白廷奕、楊貴智、劉時宇（延伸部分）