國際法上,批准的重點是國家意志的展現,而不在於實際上行何種程序,因此逐條表决或包裹表決均符合國際法。國家有的時候會主張只就條約的部分條款進行批准,這就是所謂”部分批准(partial ratification)”。而如果審議的結果是原則同意,但對手國必須答應某些條件,則是” 附條件批准(conditional ratification)”。如果當初的條約有明定可以進行部分的批准,或是相關國家同意這樣的部分批准行為,部分批准就可以使條約生效。相反地,就要重新再跟對方或相關國家談判,這就是所謂的”重啟談判”。至於之後的談判是否能夠成功,就考驗雙方的實力了

奕仁主筆

國際法上的批准VS 國內法上的批准

首先,為了提供大家更全面的解決問題工具,這裡純以國際法的概念來簡述一下國際條約的批准:國際法處理的是國家間的規範,所以很少插手一國國內的法律。因此,國際法上,關於批准的規定,大體上都是以”國家”本身意願為主,而非”國家的政府機關”本身。所以國內法所為的批准本身不等於國際法上的批准,還需要穿上國家的外衣向國際層次宣告才可以(如雙方交換批准書,或像本次服貿的”通知對方”)。

在古早年代,因為主權者(如皇帝、國王等)一個人即可代表國家意志,所以批准只須看主權者一個人的意思即可。舉個例子來說,馬關條約就是光緒皇帝批准的,法律上,在當時他一個人就可以代表中國的意志,所以皇帝同意了就是批准,即生國際法的效力。但隨著時代的巨輪推進,晚近民主社會發展之下,人民的集體意願才可代表國家意志,因為國家是大家的。但這麼多人的意願要怎麼統合呢? 於是我們有了一個組織架構的政府,透過憲法支配及調和政府機關,以使政府具備代表人民意願(國家意志)的”正當性。(所以說憲法是為國家的根本大法)

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今天服貿以所謂雙方各自國內「相關程序」的完成,來表示這份條約需要國內的批准,至於詳細而言該怎麼樣,只要看自己國家的意願,就可以決定甚麼是”相關程序”。 簡言之,「相關程序」在國際法層面,是表示”國家的意願”,而不是指特定的國內法律規定。(就如前面說的,國際法甚少干涉一國的國內法律制度,更不會強制規定一個國家該如何實行”自己的”國家意志)。

所以就算實際上的立法有缺陷(ex: 釋字329排除兩岸協議的適用、兩岸人民關係條例規定不明..etc),也不會一定表示兩岸服貿協議的批准無從實行。因為,有沒有相關立法是國內法層次的問題,國際法上,批准的重點是國家意志的展現,一國不會因為沒有任何立法規定如何在國內完成批准程序,就被排除不能批准國際條約,像前面講的晚清,想必是不會有詳細如現代的關於批准的規定。順帶一提,簽署條約的官員也只是代表國家完成「簽署」這動作的”機關”,就好像你媽媽叫你幫他買醬油,是要你代替她,完成她的”買醬油的意思”一樣。

綜上所述,”相關程序” 有沒有完成,就要看我們的憲法(以國際法看之:國內相關所有程序之最高準則)客觀上怎麼說,我們國家在批准的「相關程序」時要怎麼認定,來決定我們國家對批准程序之意願是如何的。在完全釐清之前,很難說服貿已經完成所有的”相關程序”。

部分批准

國家有的時候會主張只就條約的部分條款進行批准,例如: 假設本次服貿協議經過立法院逐條審查,結果只對其中幾項條款滿意,而只批准了那些條款,不批准其他不滿意的條款。這就是所謂”部分批准(partial ratification)”。而如果審議的結果是原則同意,但對手國必須答應某些條件,則是” 附條件批准(conditional ratification)”。

接續上面所講的,批准行為之本質,既然是指國家這個擬制的法人,在家裡面,針對派出去的人馬談判達成的條約,表示同意承受其拘束。所以自然是只能針對整個條約說”好” 或是”不好”,而不能在自己家裡面(國內批准)單方面更動條文然後要求對方遵守。否則,用某一方單方面修改後的條約,來拘束不知情的另一方,這樣的情形會違反當初雙方講好的共識,與對方的國家意願,也違反主權平等(Sovereign Equality)這個國際法原則的精神。

當然,基於同一個理由,如果當初的條約有明定可以進行部分的批准,或是相關國家同意這樣的部分批准行為,就與國際法的規範不相牴觸了。也就是說,一個國家想要用國內後來的整體意思完成條約的批准,就要重新再跟對方或相關國家談判,這就是所謂的”重啟談判”。所以除了這兩種情形外,部分批准應視為附條件批准。至於之後的談判是否能夠成功,就考驗雙方的實力了。我國與美國於1993年簽署「著作權保護協定」時,立法院院會曾於二讀時,將其中包括真品平行輸入等8項條款保留,美方對此結果表示完全無法接受,要求我方應取消保留條款,否則將考慮對我採取貿易報復措施,我方經權衡利弊得失,經內部協調,最後立法院決議撤回前揭8項保留條款。此事例說明部分批准法律上可行,但是同時必須考慮自身談判籌碼及應同時搭配那些政策,才能真正達成目的。(來源:經濟部國貿局新聞稿

馬總統簽署兩人權公約批准書

(圖為馬總統簽署完成立法院審議程序的兩人權公約批准書)


(1) 條約的概念其實就像是國際版的契約,所以當然也會尊重雙方當事人的

意願,這樣的精神是跟國內法的”私法自治”的概念是一樣的。以英美法的概念來說明,簽署條約的行為就像是談判代表同意說,”我會把這份條約拿回國內看看大家同不同意喔”,所以如果大家後來只同意部分的條約,就形同是提出一個新的邀約( new offer),是一個counter-offer,而既然是新的邀約,自然就需要一個新的來自對方的承諾。雙方間需要重新合意,而這樣的概念在國際法上,就是所謂的”重啟談判”。

(2)有一個類似、但不盡相同的概念叫做「保留」。國家在簽署、批准、接受、贊同或加入多邊公約之際,可合法針對部分條約條款提出保留,未來在條約生效後可不受該條款拘束。這個情況是國際法上條約保留的概念,如果要主張保留,就要符合1969 維也納條約法公約 第19條針對條約保留的規定。不過,保留制度係為了解決多邊條約締約國常常多達數十甚至上百國,各締約國考量不同難以達成全面共識,透過保留制度使各締約國可避免其有所顧忌的部分拘束自己,鼓勵國家參加多邊公約。因此,雙邊條約締約國通常不被允許提出保留,因為雙邊條約只有兩個當事方,承上所述,跟契約一樣,要雙方都同意才會生效,保留通常被視為要求對手國重新談判,而不是使部分條款不拘束自己。(Yearbook of ILC, 1999, vol.1 p234, ¶68

 

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