我國總統、行政、立法權力分立

當今民主國家為了防免政府因權力集中而導致專權,透過權力分立分散國家機能,當今民主國家主要的權力分立下的政府體制型態,包括內閣制、總統制、半總統制。而我國的權力分立又是何種樣貌呢?可透過專處理國家權力及保障人民權利的規範—憲法,窺探討論。

修憲前的憲法本文

我國憲法基於孫中山先生權能區分理論,創設獨有的行政、立法、司法、考試、監察的「五權分立」體制,但透過憲法上行政與立法分立與互動關係,仍可比擬屬於何種政府體制型態。

憲法本文第75條規定:「立法委員不得兼任官吏。」、且立法院對行政院無不信任投票權,行政權也無法請求總統解散國會的權力;另外,憲法第57條規定,立法院對於行政院之重要政策不贊同時、及行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案,如認為有窒礙難行時,可請求總統移請立法院覆議。這些規定都是我國憲法「不是」內閣制的具體象徵。

但同時憲法第55條規定,行政院長總統提名,應經立法院同意;第57條,行政院應對立法院負責;第37條總統公布法律、命令,須經行政院長副署(彰顯行政院長應負責);又第58條規定,「行政院院長、各部會首長,須將應行提出於立法院之法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及其他重要事項,或涉及各部會共同關係之事項,提出於行政院會議議決之。」證明國家的行政權屬於行政院。此些規定又具有內閣制的色彩。

我國憲法本文規定與內閣制相同處較多,雖官吏不身兼國會議員、沒有不信任投票制,但行政權屬於行政院、行政院須對立法院負責、院長應經立法院同意等特點,因此憲法學者多認為修憲前的憲法本文為「修正式內閣制」。

憲法增修條文

然而我國經過四次憲法修正,使現今憲法增修條文的政府體制規定與憲法本文有相當不同。

修憲後,總統有覆議許可權,國家安全大政決定權,行政、司法、考試、監察院長人士任命及提名權,被動解散國會權等。雖行政院在憲法上仍是國家最高行政機關(憲法第53條,並位於修憲中有所變動),行政院長仍具有相當行政權力,但是總統具有國安大政決定權,也因此使國家最高行政權一分為二,具有雙行政首長的情形。

雖經修憲後,行政院長是由總統所任命,立法院沒有任免權力,但依憲法增修條文第3條第2項規定,行政院仍應對立法院負責。同時依憲法增修條文第3條第2項第3款之規定,立法院可對行政院院長提出不信任案,行政院長亦可以相總統呈請解散國會。

綜上所述,修憲後,總統和行政院長分享了行政權,而立法院可以對行政院長提出不信任案(但無法直接制衡總統),因此多數憲法學者認為,我國目前的政府體制較近於半總統制(雙首長制)。

現今我國憲法的權力分立情形

總統在憲法上,不只是一個人,還是一個「機關」。

總統的權限包括憲法第36條的全國陸海公軍統帥權、第37條的公布法令權、第38條的締約宣戰媾和權、第39條的戒嚴權、第40條的赦免權、第41條的任免文武官員權、第42條的授予榮典權、第43條緊急命令權、第44條調和五院權、第57條覆議核可權,及憲法增修條文所增加的國家安全大政決定權、人事提名權、解散立法院權。總統雖然有許多行政權力,但如同行政院應受法律保留的限制,如締約宣戰媾和、戒嚴、緊急命令等權利都須經過立法院同意

其中所謂的「調和五院權」,是指若院與院之間發生政治性質的爭議,在憲法沒有規定的情況下(若為憲法上之爭議,應該透過司法院解釋憲法或法律處理),總統可以召集個院院長會商解決。(最近的相關事件為今年2014年3月底時,馬英九總統針對反服貿學運事件,欲依44條召集立法院長王金平、行政院長江宜樺和副總統吳敦義開院際會議,但王院長則以不符合憲政規定而拒絕。

立法院的職權,包括立法權、預算權、議決國家其他重要事項權、行政監督權(包括質詢、國會調查權、不信任案提出與表決權、對總統彈劾案提議權)、憲政機關人士同意權、中央與地方權限爭議解決權、憲法修正與領土擬定權(最終須經1/2全國人民表決同意)。而行政院的施政方針、施政報告,以及法律案、預算案、條約案皆須向立法院提出

目前總統、行政、立法三者之間的關係,總統是由全國人民直選所選出,因此不須對立法院負責,雖增修條文第四條第三項規定「立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告」立法院得邀請總統到場,聽取總統國情報告,但立法委員不能對總統提出質詢;相對的,雖經過修憲後,總統對行政院長的任命不須經過立法院同意,但增修條文第3條第2項第1款規定「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。立法委員在開會時,有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。」行政院長應對立法院負責。立法院可對行政院提出不信任案(倒閣),行政院亦可以呈請總統解散立法院。

關於總統與行政權的關係,憲法增修條文第2條第4項規定,總統為決定國家安全有關大政方針,得設國家安全會議及所屬國家安全局,又依國安全會議組織法第4條規定,國安會議成員包括行政院長,其地位形同為總統的僚屬。不過增修條文僅概括指出「國家安全大政方針」,而未有具體內涵規定,可能容易使總統與行政院權限混淆。

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蔡 孟翰 Written by:

追求繪畫的浪漫~ 追求文學的浪漫~ 追求藝術的浪漫~ 追求人權的浪漫~ 追求把浪漫體現在生活的浪漫~ (台北大學法律系、東吳法研所國際法組碩士)