楊貴智|有綠卡等於雙重國籍?為何我國不許公職人員擁有雙重國籍?

媒體《壹週刊》在5月14日報導:〈恥辱!美7.1追稅砍向馬英九台灣總統要向美國納稅〉,文中表示馬英九總統持有綠卡身份,並符合美國制定的「肥咖條款」規定,依法必須向美國國稅局(IRS)繳稅。根據壹週刊報導,美國國稅局表示判定綠卡失效的三原則是:1.以書面形式向美國移民局宣告自願放棄;2.美國移民局行政終止你的移民狀態(綠卡);3.美國聯邦法院司法終止你的移民狀態(綠卡)。因此馬英九總統雖然曾經公開表明其綠卡已因申請美國非移民簽證而自動失效,但似乎仍符合美國國稅局的課稅標準。此報導引發政壇軒然大波,總統府亦緊急出示AIT文件證明馬英九總統的綠卡業已失效。立法院內政委員會對此隨即於19日初審通過《國籍法》修正,針對政務官擁有外國永久居留權予以規範。修正重點為,取得外國或港澳地區居留權者,不得擔任政務人員;擁有外國永久居留權者,必須在到任前辦理放棄,並於到職之日起1年內,完成喪失該國國籍或永久居留權,並取得該國核發證明文件。(風傳媒2014/5/19報導:立院初審 擁外國及港澳居留權禁任政務官

《壹週刊》再度爆料,國民黨籍台北市長候選人連勝文妻子蔡依珊,目前仍持有加拿大護照。對此,連勝文回應,早在他確定參選台北市長時,蔡依珊就已放棄加拿大國籍,並表示太太必須為了他放棄權利,讓他感到很心疼。無黨籍參選人柯文哲表示,如果選舉沒有特別規定候選人親屬的國籍問題,就不用去特別談,一切依法行事就好。(20141113更新)

本文無意探討相關人物的法律或政治責任,但是此事件凸顯了幾個大家常見而容易混淆的名詞,因此我們提供本篇文章給大家參考。

一、 什麼是綠卡?

綠卡的官方名稱為「美國永久居民卡」(United States Permanent Resident Card),由美國公民及移民服務局(USCIS)發行。綠卡的前身是二戰末期引入的「外國人登記收據卡」。之所以被稱為綠卡, 是因為在1946年到1964年之間是綠色的。在2008年1月時,該卡的主要顏色為黃白色,僅有背面文字使用的顏色為綠色,直到2010年5月以後又恢復為綠色。在一張綠卡中,包含有其持有者的姓名、照片及其他訊息。(進一步介紹請參考維基百科US_Permanent_Resident_Card_2010-05-11

(取自維基百科)

綠卡是用來證明外國人在美國境內擁有永久居留權的一種證件。綠卡持有者的合法永久居留權是由官方授予的移民福利,其中包括有條件的在美國居留與獲取工作的許可,並領有社會安全碼(SSN)。而永久居民身份亦需藉由履行特定的義務來保持。換言之,持有綠卡的外國人可在美國境內享有永久居留權,但不具有美國國籍。也由於「綠卡」一詞廣為人知,因此已成為永久居留權的代名詞。

二、 什麼是永久居留權

按照國際法,對於是否允許外國人入境及許可其停留之期間,每個國家都可以按照主權自由決定,這就是為什麼我們出國需要辦理簽證、過海關會被問問題,也常常耳聞有朋友被拒絕入境等等。外交部幫大家爭取的免簽待遇意味著台灣人受到外國信任,因此我們出國不需要事先向授予我們免簽證待遇的國家遞交文件、接受審查。

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相反地,「永久居留權」賦予外國人「以移民身份永久居住在一國境內」的特許權利。以我國入出境及移民法第三條為例,永久居留即是「外國人在臺灣地區無限期居住。」以美國為例,一個外國人取得永久居留權(綠卡)後,可以如同美國公民般自由進出美國並永久居留,不需要受到停留期間之限制。依據美國聯邦巡迴上訴法院判例:永久居民身份可經由特定行為(如定居他國)而自動喪失,無須先經過填表或移民法庭的判決( United States v. Yakou, 428 F.3d 241, D.C. Cir. 2005)。

(註:根據美國移民法,永久居民入境美國時,需使用有效的移民簽證與有效的母國護照始得為之。 擁有美國綠卡後,只要離開美國不滿一年,綠卡本身就可以當作有效的入境移民簽證,不需去美國大使館或領事館另外申請簽證。若離開美國超過一年,必須於出國前先申請「回美證」,作為入境的有效移民簽證,回美證的有效期限最多兩年。超過此期間仍未入境美國的持卡人,在入境時很可能會被判決失去永久居留權,因為移民法要求綠卡持有人離開美國,必須是「暫時性」的離境。)

三、 公民和永久居留權的不同

擁有國籍的人才是公民。公民會比永久居民擁有更多的權利,也必須負擔更多義務。以美國為例:
1. 美國公民在一般狀況下,無須跟政府申報地址遷徙的行為;綠卡持有人則要申報。
2. 美國公民有投票權並有權力決定美國政府政策跟福利;綠卡持有人則無投票權。
3. 美國公民有權在世界各地選擇自己喜歡的居住地並且可以長期不回美國國土;綠卡持有人則無此權利。
4. 美國公民在國外遇到問題跟緊急事件時可以向美國大使館尋求幫助。綠卡持有人則無此權利。
5. 美國公民享有用美國護照進出一些國家時免簽證的待遇,綠卡持有人則無。
6. 部分政府提供的福利只有美國公民得以享有

在臺灣,只有公民有服兵役的義務,擁有永久居留權的外國人則不需服兵役。

從上面我們可以看出,跟公民比起來綠卡持有人仍然只是一個「被允許永遠居住在美國的外國人」,因此除了無法享有參政權,政府對其提供的公共服務也比較少,也必須受到更嚴格的管制。

(註:而一名合法永久居民在美國境內以永久居民身份居住滿5年(或與美國公民結婚的3年),並滿足所有移民局所列出之條件後,可以申請成為美國公民。因此取得綠卡往往是意圖成為美國公民的人的第一步驟)

四、 雙重國籍與效忠義務

所謂雙重國籍,就像字面上所說,係指一個人具有兩個國家的國籍。我國目前亦承認雙重國籍(國籍法規定參照),根據我國我國國籍法第九條,會產生雙重國籍的原因可以分為三種類:

1.出生:國民的國籍判斷有根據屬地主義或屬人主義,例如台灣人在美國產下子女,若完成在台入籍程序後,即具有雙重國籍;或者父母的國籍不同,而使出生的兒童擁有雙重國籍。
2.婚姻:有些國家的法律規定,本國男子與外國女子結婚,外國女子自動獲得本國國籍;而女子所屬國的法律又規定,因與外國人結婚,並不喪失本國國籍,則該女子就獲得了雙重國籍。
3.歸化:有些國家的國籍法雖規定歸化時需提出放棄或喪失原有其他國家國籍證明,但若在因非可歸責當事人事由下,此類人士仍具有雙重國籍。

在國際法院諾特邦案(Nottebohm Case;Liechtenstein v.Guatemala)中,法院認為,按照國際法,各國賦予人民國籍,必須基於某項特定事實認為該人與授予國間具備緊密連結,此事實可能是家庭關係、既存利益,也可能是對特定國家價值觀或信仰的認同。該事實也必須反映出,取得國籍之人是按照其自由意志來選擇進入效忠該國家,例如選擇申請歸化或宣誓就任公職,一旦進入效忠義務關係即無從改變其內容。(International Court of Justice, Nottebohm Case (second phase), Judgnzent of April 6th, 1955 : I.C.J. Reports 1955, 4, p.23)

由於國籍是效忠特定國家義務的展現,因此具有雙重國籍的人在其中一個國籍國境內,只能被當成該國的公民對待。例如臺灣要求公民服兵役,那麼同時擁有臺灣和日本國籍的人,在臺灣境內不能主張他是日本人(日本無兵役)而免服兵役,台灣政府有權把他當作台灣人來對待。

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同樣地,基於取得雙重國籍意味著該人有義務效忠其他國家,因此我國雖然承認雙重國籍,但不允許公務員或公職人員在任職期間擁有雙重國籍,國籍法第20條即規定:「中華民國國民取得外國國籍者,不得擔任中華民國公職;其已擔任者,由各該機關免除其公職。」申言之,不許具有雙重國籍人士擔任公職,係因國籍乃一種表彰國家與個人間緊密關係之法律制度,國家藉由此種制度,作為對外行使職權管轄、外交保護而對內行使照顧與懲戒權力的基礎界線。效忠義務應是一種客觀性之義務,其解釋權應來自國家而非個人,而不容許個人對效忠義務有任何解釋空間。尤其對於執行國家公權力之公職人員而言,效忠義務應具有絕對性,若公職人員兼具他國國籍,對於他國存有之效忠義務(例如於他國擁有之既存利益)將勢必與公職人員對於本國之絕對效忠義務產生衝突,進而使原本應以本國利益為優先考量之公職人員作出不利本國之判斷。因此國籍法20條中亦有規定,對於不受雙重國籍限制之公務員,仍須「由主管機關核准」後始能就任獲續任,此類規定都一再強調了效忠義務之解釋與判斷之權限仍屬於國家。(黃居正,判例國際公法,頁160以下)

五、 結論:永久居留權與雙重國籍不同

顯然獲得綠卡並不屬於上述取得雙重國籍的任何一種原因,且持有綠卡者即便享有:
1.一定程度在美國國土境內居住,接受教育與工作的自由
2.受到一定程度的美國移民相關法律保障權力跟自由
3.享有一定程度美國公家提供的福利跟協助
而得到部分美國公民可享有的權利,但根據美國國籍與移民法,持有綠卡本身並不會使持有者獲得美國國籍,是不具美國公民身份的外國人,因而並不具有所謂的雙重國籍,也不對美國負有忠誠義務。

目前立法院內政委員會19日初審通過《國籍法》修正,未來取得外國或港澳地區居留權者,不得擔任政務人員;擁有外國永久居留權者,必須在到任前辦理放棄。從純法律觀點看,官員取得外國永久居留權與其行使職權並無干戈,但是社會對此多持負面評價,因此此修法是否妥適、是否能夠強化官員承擔政治責任的決心、亦或是增加政府延攬人才擔任官員為民服務的難度,仍值得大家一起討論。

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楊 貴智 Written by:

Designed in Taiwan. Assembled in the Global Village. 長得像狸貓和浣熊,但分類於智人種(Homo sapiens) https://tw.linkedin.com/in/kcyang617